구병삭 서울대학 교 문리과대학 정치학과 졸업 서울대학교 대학원에서 정치학석사 우석대학교 대학원에서 법학박사 동경대학 법학부 객원교수 현재 고려대학교 법과대학 교수 한일법학회 회장, 아세아 • 태평양공법학회 희장 국민훈장 모란장 수상 저서 『한국법세사 특수연구』 ( 1 966) 『헌법학 I (총론 인권) 』 『헌법학 II (통치구조) 』 『신헌법원론』 『 의원내각제의 연구 』 외 다수 강경근 고려대 법대 • 동 대학원 졸업 법학박사 공법학회 학술장려상 ( 1 988) 수상 현재 숭실대학교 법대 부교수, 동 법학연구소장, 법무연수원 강사, 공무원 시험위원 논문 「 헌법과 국만주권 」 「 정부공개 제 도 」 「 정치적 헌법개념의 의의와 목적」 「 한국 헌법재판소의 공권력 통제기능 」

국민두표

국민투표

책 머리에 『 국민투표 』 의 집필을 시작한 것이 1988 년경이었으니 이렇게 책 으로 엮어지기까지 4 년이라는 기간이 흘렀다. 초고단계에서부터 몇 가지 수정 내지 보완을 거치는 과정에 이르기까지 능력의 부족· 이라든지 자료의 빈곤 등에도 불구하고 나름대로는 정리했다고 생 각하니 감회가깊다. 집필하는 과정에서 국내에서는 계속해서 대통령의 중간평가를 둘러싼 국민투표의 문제가 제기되었고 국의에서는 독일의 통일 (1990. 10.3) 과 관련하여 통일헌법의 제정에 따른 국민투표의 가 부가 재조명되었다. 전자는 상세한 언급을 할 수 있었다. 그러나 후자어 경우는· 시한에 쫓겨 후일로 미룰 수밖에 없었다. 이 과제에 접근함에 있어서 무엇보다도 고심한 것은 우리 헌법이 제 13 03::. 제 2 항의 헌법개정국민투표라는 전형적인 형식 의에 제 72 조에 두고 있는 정책국민투표를 둘러싼 헌법적 해석을 어떻게 하느 냐였다. 또 그에 상응해서 헌법 제 1 조 제 2 항의 국민주권이 새롭게 해석될 필요가 있었다. 그럴 때 흔히 말하듯이 국민투표는 순수한 직접민주정의 방식은 아니다. 오히려 대표제 즉 의회주의를 한층 더 의미깊게 하는 준직접정체의 핵심이 되는 제도이다. 국민의 직 접적 대표자인 인민 (Peo p le) 은 헌법이나 법률 또는 정책 등을 입 법 • 행정 • 사법 등의 개별적 대표자의 매개없이 결정하기에, 국민 두표에 의한 판단도 궁극적으로는 국민 (Nati on ) 에 근거를 둔 민주 적 정당성에 합치되어야 한다. 국민을 위한 R ef erendum 과 인민을 방자한 그 제안자의 정당화 수단인 Pleb i s cit e 를 구별해야만 되는 이유이다.

우리 헌정 45 여 년의 기간, 이들 규정의 혼재와 그 실제적 시행 의 결과는 진정한 국민적·정당성이 아니라 통치자에 의해서 〈 제안 된 안건〉이 인민에 의하여 〈 가결되었음滋- 나타내는 정도여서, 오 히려 집권세력에 대한 이상스런 정당화만 시켜주었다. 정책국민투 표의 전통이 특히 그러하다. 그와 같이 국민투표가 가장된 독재의 유일한 정당화 방법이 된다면 그것이 헌법제정과 개정국민투표이 든 정책국민투표이든 또는 국민발안이든 국민소환이든 배척될 수 밖에 없다. 깨어 있는 국민이 없을 때 인민도 국민을 지배하는 또 하나의 타자에 지나지 않기 때문이다• 그러나 국민투표마저 할 수 없는 국민은 가질 수 없는 희망도 없지 않은가. 1990 년 12 월 14 일 보완 최종원고를 대우 재단측에 넘기기까지 재단측은 끈기를 가지고 이 과정을 지켜보아 주었다. 학문적 순수 함이 아니면 어려울 이러한 배려는 이 책의 발간에 가장 큰 원동력 이 되었다. 이석희 이사장님께 감사를 드린다. 세세한 도움을 아 끼지 않은 재단 사무국장님, 원고를 출간할 수 있도록 결정해 주신 심사위원님께도 말할 수 없는 고마음을· 표한다. 책으로 꾸미기까지의 섬세한 출판기획과 교정 과정 그리고 목차 와 색인까지 필자들보다 더 신경을 써준 민음사의 편집부 선생님들 께도 감사드린다. 항상 힘이 되어준 고려대 대학원 학생들, 숭실 대 헌법학 연구실의 대학원생들에게 학운을 빈다. 1991 년 8 월 구병삭,강경근

국민투표

1 미국의 국민투표제도 • 50

3 법률국민투표의 효력 • 127

1 헌법 규정 • 209

제 1 장 서론 제 1 절 국민투표의 현대적 의의 국민이 그가 보유하고 있는 주권의 행사를 대표에게 위임하지 아 니하고 직접적으로 표시하고자 함은 政體에 관련된 역사적 형태나 주권적 논리에서 볼 때 수긍할 만한 일이다. 실제적으로도 도시국 가나 고대 都邑國家에서의 정체에는 직접적인 주권 행사라고 볼 수 있는 성인 남자의 정무 참여가 원칙적인 형태로 잔존하고 있었다. 그것은 자신의 일은 스스로 결정한다고 하는 직접적 주권 행사론의 지지자들이 언제나 원용할 수 있는 역사적 실재나 전거로 인정되어 왔다. 현실적으로도 인구가 적다든지 (특히 참정의 자격을 성인 남자 에게만 한정짓는다든지) 영토가 협소하고 일어날 수 있는 문제가 간 결한 사안이 대종을 이룰 때, 자신의 문제를 스스로 해결하려는 욕 구가 나오는 것은 자연스러운 일이다. 그러나 연혁적 실태가 보여주는 또 한 가지 사실은 그와 같은 직 접적인 정무 처리가 곧 이어서 쇠잔해졌다는 점이다. 무엇보다도 인구의 중가와 영토의 확장이라는 사실이 그러한 현상의 전제가 되

었겠지만 기본적으로는 국가의 제반 문제가 복집해져서 보다 전문 적 식견을 가전 사람들에 의해서 처리되지 않으면 안되었기 때문이 다. 특히 행정적인 업무는 더욱 그러하였다. 국민은 점차 그 스스 로 모든 일을 처리할 수 없다는 점을 알게 되었고, 따라서 국정의 기본적인 사항에 대해서만 직접적으로 결정하는 것으로 만족하지 않으면 안되었다. 흔히 하는 표현으로 간접민주정, 대표정체가 원 칙으로 되고 직접민주정, 직접정체가 예의로 된 것이다. 이 경우 국민의 투표에 의한 직접적인 의사 결정은 주권의 직접 적 행사로서 표면적으로는 대표정체와 어울리지 않는 것 같으나 국 민주권 (la souverain e te nati on ale) 원리 에 따르면 그렇지 않다. 주 권자인 국민이 그 대표자를 통하여 주권을 행사하는 것과 마찬가지 로, 국민투표에 있어서 투표권자로서의 국민은 추상적 통일체로서 의 국민 전체가 아니라 행동통일체로서 인식되는 불가분적인 인민 (Peu p le) 인 것이며, 이때 그는 마치 대표자처럼 주권적 권한울 행 사한다. 국민 모두가 직접적으로 모든 문제에 참여할 수 없는 것이 현실이듯이, 사실상 국민투표도 국민 모두의 정치참여가 될 수는 없는 것이며 최소한 성인인 국민, 죽 인민만의 주권 행사에 불과한 것이다. 국민 (Na ti on) 은 여하한 경우에도 행동 능력은 없는 존재 O] 다. 국민은 주권과 국가권력을 모두 보유하면서 그 행사 대리인으로 서 대표자(l es re p resen t an t s) 와 인민을 상정한다. 이럴 때 인민은 주권의 내용인 헌법제정권력이라든지 국가권력의 행사자일 뿐 그 보유자는 아니다. 대표자가 오로지 분화된 국가권력인 입법권 • 행 정권 • 사법권의 각각을 행사할 수 있을 뿐인 데 비해서, 인민은 비 록 국민의 대표자격이기는 하나 시원적 헌법제정권력과 제도적 헌 법제정권력을 행사하고 또한 국가권력도 분화되지 아니한 소위 통 치권의 형태로 형성시키는 점에서만 차이가 있다. 국민투표는 위

의 각각의 사항에 맞추어서 헌법제정 국민투표, 헌법개정 국민투 표, 그리고 중요정책 (사항) 국민투표로 분화되지만, 그 어느 것이 든 인민은 주권 행사자이지 그 보유지는 아니다. 이룰 표현하여 국 민의 주권은 인민에게 있다고 한다. 이와 같은 국민투표에 의한 결정이 있다고 해서 바로 모든 문제 가 해결하면서 정당화되지는 않는다. 국민투표도 그 최종적 정당 성은 〈 국민 〉 에게서 찾아야만 한다. 인민두표적 독재 (ple bis c i tar y d i c t a t orsh ip)가 성립할 수도 있지만 그것이 인정받을 수 없는 이유 가 바로 국민적 정당성 (leg itim i te na ti onale) 에 합치되지 않는다는 것 때문이며, 결국 국민두표가 결단적 헌법원리와 결합될 수도 있 으나 그 한계가 있음을 또한 보여준다. 그렇기 때문에 국민투표를 분류할 때 그 대상이 헌법이냐 법률이냐 아니면 중요사항들의 정책 이냐의 여부는 본질적으로 중요한 문제는 아니며, 보다 의미있는 것은 그 시행의 결과가 주권자인 국민의 의사에 합치되는 정당성이 있느냐의 여부이다. 그런 점에서 볼 때 국민투표 (R ef erendum) 와 신임두표 (Pleb i­ s cit e) 의 구별은 올바른 국민투표의 정착을 위해 필요하다. 국민투 표가 인민에 의한 주권행사로서 국민의 개별적 대표자들에 의한 국 가권력 행사의 불충분함을 보완한다는 의미를 살릴 수 있는 면 울 중심으로 볼 때, 그것이 국민을 위한 R ef erendum 이냐 아니 면 인민을 빙자한 그 제안자에 관련된 Pleb i s cit e 이냐를 구분해야 하며, 이는 국민투표의 국민적 정당성에 관련되는 문제이기도 하 다. 우리의 경우 비록 헌정 45 년 여의 기간만을 본다고 하더라도 그 헌법적 규정의 변천이라든지 국민투표적 규정과 신임투표적 규정 의 혼재, 그리고 실제적 시행의 결과 등을 볼 때 국민투표가 반드 시 국민적 정당성을 가지면서 진행된 것은 아니었다• 가장 문제가

되는 점은 국민투표를 통해서 비록 국가권력의 정당성을 입증하려 했더라도 그것은 진정한 국민적 정당성이 아니라 다만 治者에 의해 서 〈 제안된 안건 〉 이 인민에 의해서 〈 가결되었음 〉 을 나타낸 것에 불과하다는것이다. 그 절차가 불법적이고 부당한 경우는- 말할 것도 없지만 합법적이 고도 평온한 상태에서 치르어졌다 하더라도 국민투표에서의 가결 이 곧 국가권력에 대한 정당성을 부여해 줄 수는 없는 것이며 다만 그 내용과 제안자의 위치에 대한 찬성만에 불과한 것이기에, 그 점 에 대한 과도한 의미 부여는 피해야 한다. 반대로 부결된 경우에는 명백히 그 내용과 제안자의 지위에 대한 반대의 표시임은 틀림없는 것이지만 그렇다고 그 내용 등에 대한 국민적 정당성의 결여를 당 연히 가져오는 것은 아니다. 국민적 정당성, 즉 민주적 정당성 (leg itim i te democra tiq ue) 은 단 한 번의 결단에 의해서 획득되는 것 (소위 결단적 헌법관의 입장)이 아니라 자유 • 평등 • 정의 등의 기 본적 가치를 지키기 위한 여러 번의 통합 과정을 통한 일종의 합의 에 의해서 획득될 수 있는 것이겠기 때문이다• 그것은 기본적으로 언론 등 정치 (참여)적 자유의 보장이 전제되면서 개개 국민의 기본 권 등이 손상되지 않아야만 한다. 국민두표가 직접 국민적 정당성 을 부여하지는 않으나 그 중요한 전제조건은 된다. 우리의 경우에 도 국민투표의 결과에 대해서 국민의 입장에서나 특히 제안자가 되 는 집권자쪽에서도 과도한 의미 부여는 하지 말아야 하며 다만 국 민의 의사를 인식하기 위한 전제로서의 가치를 찾는다는 입장에 서 야한다. 위에서 언급한 바와 같은 관점으로 국민투표에 대해서 논급하겠 다. 우리 현행 헌법 제 723 드와 관련해서는 특히 프랑스 헌정의 실 제를 비교 헌법학적 입장에서 대조하면서 파악할 것이다. 주권의 여러 문제에 대해서도 같은 입장을 취한다. 특히 모든 단원에서 국

민투표가 국민적 정당성에 어느 정도의 몫을 담당하는가에 초점을 맞출 것이다. 대표민주정하에서의 국민의 주권 행사의 여러 헌법 이론적 측면도 주된 논고의 대상이 된다. 다만 국민의 직접적인 주 권 행사의 한 부분으로 일컬어지는 국민파면이라든지 국민소환제 등의 제도는 국민투표의 개념을 설명할 때에 언급하는 정도로 그친 다. 그것들은 국민투표와 밀접한 관련은 있으나 그 자체로도 따로 언급해야 될 독립적 영역을 지니기 때문이다. 논술은 국민투표의 주권적 기초로서 국민주권의 의미, 국민과 주권의 개념, 직접정체의 의미, 대표정체의 구조, 준직접정체의 의의 등과 대의정과의 관계를 중심으로 이루어진다. 헌법적 형성 형태로서 헌법국민두표와 법률국민투표, 그리고 정책국민투표를 살피고, 특히 Re f erendum 과 Pleb i s cit e 에 관련해서는 그 국민적 정당성과 관련시켜서 구별한다. 우리나리에서의 헌법적 구체화와 국민적 정당성, 그리고 정당한 국민투표범의 내용 등에 대해서도 상당한 부분을 언급할 것이다. 제 2 절 국민두표의 개념 1 준 직접정체로서의 국민두표 주권자인 국민이 스스로 주권적인 제권력을 행사하려 하는 것은 사실상 지시와 구속을 받지 않으려는 사람으로서의 속성이다. 그 리스의 아테네 도시국가나 로마 공화정 또는 동양의 덕치국가적 통 치형태가 언제나 우리의 노스탤지어인 것은 바로 자기 지배가 극히 자연스러운 질서임을 보여준다. 그러나 역사의 흐름은 이상향과 노스탤지어는 남겨둔 채로 타자

지배의 통치구조가 보편화되게끔 하였다. 인구의 증가, 영토의 확 장 등이 의적인 조건으로, 국민 모두가 단순하지 않은 사항에 대한 이성적 결정을 동시에 할 수는 없다는 점이 내적 조건으로 작용하 여, 국민의 자기 지배라는 직접정체를 부인하여 왔다. 그 점은 옳 은 판단이다. 루소가 아무리 一般意思 (volon t e ge nerale), 죽 總 意 라는 개념을 사용해서 인민아 治者에게 복종하는 것은 일반의사의 형태로 구체화된 자기 스스로의 의사에 따르는 것에 불과하다고 하 는 등, 치자와 피치자를 동일시하였다 해도, 현실적으로 존재하는 지배 • 복종의 관계는 타자 지배를 통한 대표정체가 원칙적인 통치 형태로 될 수밖에 없음을 보여준다. 그런데 대표자가 그들을 선출해 준 국민의 의사를 잘 대변해서 마치 국민 스스로가 지배하는 것과 같이 통치하는 것이 아니라 무 한대의 지배자가 되려고 할 때 주권자인 국민의 자기 지배적 요구 가 다시금 나오게 된다. 완전하고도 순수한 형태의 직접정체는 실 현될 수 없는 이상향이라 해도 대표자가 일정 政 體 形態에서 벗어나 지 못하도록 하는 구속적 형태인 〈 半 〉 직접정체나 〈 準 〉 직접정체가 항상 존재할 수 있게 되는 이유가 여기에 있다. 그것은 오히려 대표정을 한층 더 의미깊게 하는 정체이며 그런 의미에서 준직접정체라 함은 직접정체와 대표정체의 융합물이 아 니라 대표정의 발전형태이다• 바로 국민두표도 그러한 시각에서 이해해야 할 것이며, 그에 따라서 국민두표의 개념과 본질로서의 주권적 기초, 대표정과의 관계, 발현형태, 그리고 국민적 정당성 과의 연결 문제 등을 살필 수 있게 된다. 국민투표의 기원을 고대 그리스나 로마공화정 또는 게르만시대, 우리의 경우 신라 때의 화백제도나 부여의 習 俗 등에서 찾을 수도 있겠으나, 그러한 것들은 기본적으로 시민에 의한 직접적인 민주 정체의 한 형태라고 보는 것이 올바르다. 그와 같은 직접적 정체는

사실 고대의 어떠한 나러에도 있었으며, I) 어떠한 민족에게서도 역 사적 발전단계의 초기에 존재하였던 만큼, 2) 간접정체, 죽 代議政 이 오늘날의 보편적인 정체 형식이라고 말하는 정도의 의미만을 가 졌던 것으로 이해하면 된다. 바로 그렇기 때문에 오늘날 국민투표 제는 대의정과 관련되는 한도내에서 대체로 헌법이라든지 국민적 이익과 밀접한 관련이 있는 특정 사항에 대해서만 실시되고 있는 것이다. 국민두표는 넓은 의미에서는 국민표결 (Re f erendum), 신임투표 (Plebis c ite) , 국민발안 (Init iat i ve ) , 그리고 국민거부 (Veto ) 및 국 민소환 (Recall) 등을 포함하는 것이나, 3) 여기에서는 Refe r endum 과 Pleb i sc it타十 국민투표로 통칭하여 살피고자 한다. 바로 그러한 국민투표의 개념을 명확히 하는 한도내에서 그 차이점을 보면 다음­ 과같다. 먼저 국민거부 또는 인민거부 (ve t o p o p ula i re) 는 법률의 귀납적 무효화인 데 비해서 국민투표는 법률제정 절차의 필수불가결한 일 부를 이룬다. 그런데 국민거부에서는 기권지들도 법률에 찬성하는 것으로 간주되며 그런 점에서 국민투표가 법률동의를 위한 可否多 數롤 계산함에 있어서 표시된 투표에만 의존하는· 점과 구별된다 . 따라서 국민거부는 헌법상 입법권의 최종적인 국회귀속원칙 (제 40 조)에 반하기 때문에 오늘날 거의 채택되고 있지 않다. 국민발안 또는 인민발안(!'i n iti a ti ve p o p ula i re) 이란 인민이 법률 을 가결하고 제안하는 등, 그가 적절하다고 여기면 의회가 반대하

1) G. Jel lin e k, Allge m ein e Sta a ts le hre, 1922, S. 720 ; Max Fetz e r, Das Ref e r endum im deuts ch en Sta a ts r echt, 1923, S. 4 2) Theodor Curti, Der Welt ga ng des Refe r endums, At iR Bd. 28. 3) G. Burdeau, Droit constit ut i on nel et ins tit ution s pol itiq u es,l5eed., L.G . D.J ., 1972, p. 133.

더라도 법률제정을 강제할 수 있는 것인바, 4) 의회의 개입이 없이 도 법률이 완성되는 등, 5) 완벽한 준직접민주정적 방식이라고 할 수 있다. 이것의 유형으로서는 공식적 발안(인민이 그 제안 • 작성 • 가결을 완전히 장악함)과 비공식적 발안이 있으며, 그 대상도 헌법 적 사항은 물론 입법적인 것까지 포함한다. 그런데 이 인민발안에 의하면 스스로 제안하고 판단한다는 논리적 부적합성 의에도 조악 한 법안(예컨대 스위스 헌법 제 2 효::. a 의 도살 조항 등)이 제기될 가능­ 성이 있고 〈 인민 〉 청구 ('Volks' be g ehren) 가 아니라 〈 정당 〉 청구 ('Part ei' be g ehren) 로 변질될 가능성 6) 도 있다는 점이 지적된다. 국민소환 (Volksabberu f un g)은 투표로써 국가기관의 직위에 있 는 사람울 임기만료 전에 의회의 제의에 의하여 또는 직접적으로 해임케 하는 것이다. 다만 자유위임을 근간으로 하는 대표정하에 서는 강제 (기속)적 성격의 이 제도가 쉽게 도입되지는 않고 있다. 국민투표는 결국 시민 (c it o y ens) 이 그 스스로 헌법이나 법률 또 는 정책 등의 내용을 대표자의 매개 없이 결정짓는 등, 국민의 직 접적 대표자인 인민의 직접적 참여에 의한 대표정의 補正제도라고 규정지을수 있다 .7 ) 2 국민거부(인민거부) 법률제정은 의회소관 업무이지만 일정한 경우 국민의 거부라는 형태의 개입이 인정된다. 즉 그것은 대표자에 의해서 의결된 법률

4) Yves Guchet, Elements de droit consti tut i on nel, Albatr o s, Paris , 1981, p. 132 5) G. Burdeau, pre cit e ( 3) , p. 134. 6) C. Schmi tt, Ver fass ung sl ehre, SS. 241~242. 7) G. Burdeau, pr. e cite ( 3) , p. 601 .

이 일정기간내에 일정수의 시민들, 즉 인민에 의하여 반대두표에 부의되는것이다. 국민거부에 의해서 국회의결 법률은 그 시행이 유보되면서 국민 투표에 의해서 상의되어야 한다. 이때 그러한 인민투표(l a vota t i on p o p ula i re) 에서 다수의 등록유권자가 법률을 거부한다면 부결은 확정적인 것으로 간주된다. 8) 다만 이러한 인민거부는 오늘날 거의 사용되지 않고 있다. 한 가 지 예로서 1793 년 프랑스 헌법을 둘 수 있을 뿐이다. 즉 제 59 조 • 제 60 조에 의하면, 입법부에 의해서 가결된 법률은 이송된 지 40 일 이내에 과반수의 데빨뜨망이나 1 時隣의 1 이상의 제 1 아쌍블레가 이 의를 제기하지 않는 경우에만 확정적으로 채택 (제정)된 것으로 간 주되며, 이의가 제기되면 제 1 아쌍블레를 소집할 필요가 있다 9). 3 국민발안(인민발안) 민주정의 관념이 거의 완전하게 적용되는 것이 국만발안이다. 즉 의회의 개입이 없이도 국민발안에 의하여 법률이 제정될 수 있 기에, 10) 이는 準직접민주정의 방식 11) 이라고도 할 수 있다. 국민발 안을 통하여 인민이 법률을 제안 • 가결하는 등, 의회의 개입이 없 . 이도 법률을 성립시킬 수 있기에, 그가 적절하다고 생각한다면 의 회의 반대에도 불구하고 법률제정을 강제할 수 있다. ®국민발안의 유형 공식발안(!'i n iti a ti ve fo rmulee) 이란 헌법이 정한 최소한의 시민

8) G. Burdeau, ibid ., p. 133 ; Y. Guchet, pre cit e ( 4) , p. 132. 9) Y. Guchet, Ibid ., p. 132. 10) G. Burdeau, pre cit e ( 3) , p. 1 34. 11) Y. Guchet, pre c ite ( 4) , p. 133.

의 청원이 있을 때 법률을 투표에 붙이는 것이다. 12 ) 이 경우는 시 민이 완전히 법률안을 작성 • 제시하는 것으로서, 의회가 받아들이 면 법률로서 성립되고 거부하거나 수정하면 인민투표에 붙인다. 13) 이에 비해서 비공식발안(!'i n iti a ti ve inf ormulee) 의 경우에는 최 소한의 시민 청원이 있더라도 바로 투표에 붙여지는 것이 아니라 반드시 의회에 의한 상의가 있어야 한다. 14) ® 국민발안의 대상 헌법 며 〕 발안(!'i n iti a ti ve en mati er e consti tut i on nelle) : 스위스 연방헌법 (제 121 조)에서는 10 만 명의 시민 (19 77 \'l 9 월 이전에는 5 만 명이었음)이 헌법발안을 하여 연방의회가 동의하면 성립되고, 동의 하지 않으면 다시 인민은 투표로써 의회결정을 거부할 수 있게 하 였다. 또 의회는 인민의 원제안과 경합하여 투표에 붙일 수 있는 반대안을 낼 수도 있다. 15) 다만 이 경우에는 위의 발안들 상호간에 본질적 관계가 있어야만 하며 (1962 년 3 월 23 일 법률 제 ~) , 그것들은 동일한 목적을 추구해 야만 한다. 죽 그 목적의 통일성을 명확히 하여 쉽사리 결정될 수 있도록 문제를 제시해야만 한다. 때문에 이질적 문제에 관련된 발 안일 경우 의회는 이를 분할할 권리 및 동질적 목적에 상응하도록 하는 명백한 법안을 제시할 권리가 있다. 16 ) 입법발안(!'i n iti a ti ve en mati er e leg isl ati ve ) : 스위스 연방헌법 (제 89조 )에 의하면 연방법률과 법령 (!es arre t e s ) 은 양원의 동의하

12) Ibid . 13) G. Burdeau, pre c ite ( 3) , p. 133. 14) Y. Guchet, pre c ite ( 4) , p. 133. 15) Ibid . 16) J.F . Aubert , Le ref e r en d um pop u l air e , Revue de Droit Suis s e, 1972, p. 152.

에서만 성립하기에 연방적 차원에서의 입법발안은 인정되지 않는 다. 다만 이는 헌법개정의 방식에 따라서 법률안(p ro j e t)을 발안에 붙임으로써 일반법률(l e gi sla ti on ord i na i re) 에까지도 확장시키는 결과를 가져오고 있다. 17) 깡똥 (can t on) 에서는 일반법률에 대한 발안이 인정된다. 18) ®국민발안의 허구성 바이마르헌법 (제 7 緖:. 3 항) 아래에서는 투표권자의 l (N순의 l 이 법 률안을 작성하여 그 제정을 청원할 수 있다. 이때 정부는 자기의 의견을 첨부하여 의회에 제출하고 의회가 수정하지 않고 승인하는 경우 의에는 국민투표에 붙이도록 한다. 칼 슈미트에 의하면 이는 국가기관의 개입이 없다는 점에서 전정 인민입법 절차이다. 다만 입헌민주정에서의 인민입법 절차는 비정상적인 것이며, 그에 따라 성립한 법률도 그렇기 때문에 이는 입법권의 행사이지 인민의 헌법 제정권력의 행사는 아니라고 한다. 19) 또 국민발안제는 자칫하면 조악한 법안이 제기될 가능성이 있으 며 다수 의사에 어긋나는 소수 청구를 가능케 하고, 비조직적 대중 의 청구러는 전제하에 다수정당의 주도로 인민발안이 아닌 정당발 안으로 될 우려가 크다고 한다. 인민은 조직된 존재가 아니고 또 절대로 조직될 수도 없는 존재이기 때문아라는 것이다. 20) 4 국민소환 국민소환이란 국가공무원 등을 그 임기만료 전에 의회제안 국민

17) voy. C.]. Gig n oux, La Suis se , 1960, p. 62 ; G. Burdeau, pre cit e ( 3) , p. 134. 18) G. Burdeau, ibi d . 19) C. Schmi tt, Ver fass ungs l ehre, SS. 258~259. 20) A.a.o., SS. 241~242.

투표로써 해직시키는 제도로서, 탄핵과의 차이점은 국민의 의사에 기초를 두고 있다는 점이다. 21) 바이마르헌법 (제 4 緖: 2 항)에서는 대통령을 임기만료 전에 의회제 안 국민두표로써 해임할 수 있게 하였으며, 미국의 각 주에서도 시 장이나 의원 • 법관 등에 대한 국민해직을 인정하였다. 1903 년 로 스앤젤러스市 헌장이나 1908 년 오레곤J사 헌법이 그에 대한 최초의 규정이다. 22) 다만 연방헌법에서는 채택되고 있지 않다. 스위스에 서도 1852 년 아르가우 깡똥이나 슈파우젠 깡똥에서 채택되었으나 그다지 많이 활용되지는 않고 있다. 일본에서는 최고재판소 재판관에 대한 국민심사(제 79 조 2 • 3 • 4 항)를 인정하고 있다. 죽 최고재판소 재판관의 임명은 그 임명 후 처음으로 행하여진 중의원 총선거를 할 때에 국민의 심사에 붙이 고, 그 후 매 10 년을 경과한 후에 처음으로 행하는 중의원 총선거 때에 다시 심사에 붙이며 (제 2 항), 이 경우 투표자의 다수가 재판관 의 파면을 가결한 경우에 그 재판관은 파면되고(제 3 항)， 그 심사에 관한 사항은 법률로 정하는 바(제 4 항) 이것이 〈 최고재판소 재판관 국민심사법 〉 이다. 참고문헌 1 국내 문헌 ® 丘秉朔 「彈刻과 固民能免制度 」, (< 月刊考試 1i 097 4 . 7 • 8 • 9) ® , 「國民投票制度의 種顔 와 機能 」, I〈 考試界 11 (1977. 4) ® , 「國民投 票 回附와 그 法律的 勃力」, I（ 考試硏究 i1 (1977. 9)

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제 2 장 국민투표의 헌법적 연혁과 비교법적 고찰 제 1 절 국민투표의 헌법적 연혁 1 연혁으로부터 본 국민투표 국민투표는 人民의 직접적인 참여에 의해서 대표정체를 보정하 는 것이고, 그때 市民둘은 법률의 내용을 스스로 결정할 수 있 다. 1) 때문에 국민투표는 그 실시과정에서 국가기관의 실질적인 개 입이 없어야 한다. 人民相議에 의하여 나오는 결과는 공권력의 위 상에 관계 없이 정해져야만 하기 때문이다. 고대 게르만과 스위스 (Helve tiq ues) 연방에 있어서 국민투표 (ad re fe rendum) 는 연방의회가 연방의 대표자인 정부가 행한 결정에 대해서 행하는 인준을 유보한다는 정도의 의미로 서용될 뿐이었으 나 오늘날 국민두표는 어떤 행위가 인민의 승인에 따르는 모든 경

1) George s Burdeau, Droit consti tut i on nel et ins ti tution s pol iti qu es, 15e ~d. L.G .D.J. , 1972, p. 601 .

우에까지 확장되고 있다 .2) 다만 그것이 광범위한 것은 아니며, 예 컨대 스위스에서도 인민투표는 입법절처에 있어서 부슈효적인 것일 뿐이라고 한다 .3)

2) 위의 책, p. 134. 3) 위의 책, p. 601 . 스위스는 〈 준직접정체인 선거국 g 으로서 연방이나 깡똥 의 어떠한 헌법 규정이라도 인민에 의해서 인준되지 않으면 효력을 발휘할 수 없게 되어 있다. 보통 법 률에 대 한 국민투표는 먼저 店땅:J법에만 적용 되었지만 1874 년 헌법 이래 연방법률로 확장되었다 . 하지만 임의적인 국 민무표에 대한 문제는 남아 있다. voy . A. Cost e - F loret, Le s _vot ~tion s popu lair e s en Suis s e, Th, Montp ellier , 1938 ; H.Brid e l, e d., La Demo- crati e d ir e ct e dans les communes sui s s es, 1952.

어찌 됐든 국민투표는 보통 입법사항을 그 대상으로 하여 왔다. 즉 그것은 법률의 의결 전이나 후에 행하여지며, 의회는 법률의 내 용에 대하여 미리 인민과 상의할 수 있었던 것이다. 하지만 국민투 표의 성격이 두드러지게 나타나는 것은 대표자에 의해서 실정법률 이 채택된 이후에 그 법률의 법적 효력이 인민에 의하여 승인될 때 에만 지속될 수 있도록 하는 경우이다. 이럴 경우 의회의 여러 권 한은 법률안의 제출에 한정되는 것이며, 이때 인민두표는 법률을 시행하는 데 있어서 적합하지 않은 것도 대상으로 할 수 있기에 그 것은 의회의 법률 형성권 자체도 무력하게 할 수 있다. 4) 위와 같은 경우라도 국민투표는 국민거부에 비하여 디~ 같은 차이점이 있다. 먼저 국민거부는· 의결된 법률의 귀납적인 무효화 이지만 국민투표는 법률 채택절차의 필수불가결한 일부이다. 즉 국민두표는 법률이 확정적으로 채택되기 위한 필수불가결한 동의 를 형성한다. 그러나 인민거부에서는 기권자들도 법률에 찬성하는· 것으로 간주되기 때문에 다수라 하는 것은 총선거인단, 즉 이의 제 기자에 관한 문제이며, 그 점에서 국민투표에서 법률의 동의 를 위

4) 위의 책 ., p. 134.

한 가부 다수는 표시된 투표수에 따라서만 계산된다는 점과 다르 다 .5) 유럽에 있어서는 1914 년 제 1 차 세계대전 뒤에 나타난 신생국이 나 독립국가들, 예컨대 독일, 오스트리아, 체코, 그리스, 스페인 헌법 등에서 국민투표제도가 상당한 정도로 받아들여졌다. 다만 그들 나라의 객관적 상황에 관계 없이 그 제도에 관해서 일반적인 판단을 내리는 것은 어려운 일이다. 6) 또 한편으로는 제 2 차 세계대 전 뒤의 여러 헌법들이 직접민주정적인 제도들을 상당 부분 배제하 고 있다는 점이다. 본 기본법에서는 국민발안과 국민투표제가 삭 제되었는데 이는 바이마르공화국 헌법에 규정되었던 상당수의 국 민투표적 규정과 비교할 때 현저한 변화라고 할 수 있다. 이태리에 서는 1948 년 헌법 제 7 효제서 국민투표제를 도입했지만 사실상 실 시된 경우는 없었다. 인민민주정적 국가인 소련에서도 헌법국민투 표가 인정되고 있음에도 불구하고 그것은 이용되고 있지 않다. 미 국의 경우 국민투표는 의회의 전능적 권력을 제한하려는 방편으로 도입되었다. 국민투표의 효력 발생은 다양한 방식으로 할 수 있다. 먼저 국민투표를 의무적인 제도로 할 수 있는바, 스위스에서의 헌법개정은 인민이 그것을 받아들이는 경우에만 확정적인 것으로­ 될 뿐이다. 이에 비해서 그것을 임의적인 것으로 하여 의회로 하여 금 필요에 따라 인민상의를 할 것인지의 여부를 결정하도록 하는 경우도있다. 그런데 인민의 투표를 가져오게 하는 인민발안이 의회에 유보되 건 인민 속에 속하건 그 제안울 예컨대 바이마르공화국 헌법에서와

5) Yves Guchet, Elements d e droit constit ut i on nel, Albatr o s, Pari s, 1981 , pp. 132~ 133. 6) G. Burdeau, pre c ite (1) , p. 136.

같이 국가원수라는 특별한 기관에 맡기는 경우가 있다. 이때 그것 온 조정국민투표라고 불리는바, 이는 국가원수가 의회와 충돌하는 경우에 그것을 인민의 조정에 맡기려는 것이다.

2 국민투표의 역사적 발전 개요 국민투표의 기원을 고대 그리스나 7 ) 로마 8 ) 공화정 또는 게르만 9)

7) 고대에 국민참정제도가 행하여진 대표적 나라인 그리스 도시공화국 (St ad tr ep u blik , Cit y commonweal th)은 거의가 소국으로서 자유시민 (free c iti zen) 의 수는 보통 1 만 명 이하이고 많아도 3 만 명을 넘지 못했 다. 따라서 민회 (po p u la assembl y ) 에서 두표자들이 1 인의 연설을 듣거나 그들의 지도자나 관리가 될 자의 인물을 판단하는 것 아 용이하였다(당시 아테네의 인구는 20 만 명 정도이고 인구의 반이 노예였으며, 또 여자에게 는 참정권이 없었고 18-1 1 ] 이상의 남자에게만 주어졌으나 그것도 병역기간 이 2 년이어서 실제 민회에 참가할 수 있는 20 세 이상의 남자는 보통 3 만 내지 筑J 球J 명에 불과했다) . 이 민회는 Ekkles i a 라 불리는 최고권력의 소지기관으로서 예컨대 아테네의 경우. 실제 참석한 사람은 5,000 명을 념 지 않았다고 한다. 입법 • 사법 • 행정 등 모든 국가작용을 지닌 이 민회의 소집자는 원로원 (boule, counc i l ) 이었으며 , 1 년을 10 기로 나누어 매기에 떠 소집하였다. 그런데 A. D. ,v사기에 들어와서는 민회에 출석하는 자에게 수당을 지급하는 등, 점차 아데네 시민의 순수한 정치참여라는 면이 공무 적 성격으로 바뀌게 되었다. 두표는 보통 거수에 의하거나 항아리 속에 돌 울 던지거나 하였다. 다만 그들도 민중

회에 분속되었다. 농 • 공 • 상업에 종사하는 평민에게 병역이나 납세 의무 는 있어도 그에 상응한 정치적 권리가 없었음은 직접민주정이 별다른 의미 가 없었음울 보여준다. Leonard Whblie y , A Comp an io n to Greek Stu d ie s , 1931 . p. 485. 8) 로마에서 절대민주정 (absolute Demokra ti e) 은 국민 직접참정의 정치형 식인바 王制 시대에는 귀족회 (comi tia cur i a t a) 와 국민회 (comi tia cen t ur i a t a) 로 구성된 민회 (com iti a) 가 있었고 이는 입법참여 , 국사재판 의 상소재판, 선전 • 강화 • 의결을 담당하였다. 이것은 공화정 시대에서도 그대로 유지되었고 득히 귀족회 • 국민회 의에 평민회 (comi tia t r i bu t a) 가 있어, 유력한 권한울 가졌다 . 그러나 帝政 시대에 민회는 형사재판권을 잃 고 관리선거권은 원로원으로 넘어갔으며 입법권도 박탈되었다. 죽 로마의 직접민주정은 점차 희미해져 갔고 관리들에 의해서 정치가 행해졌다. 9) 게르만민족은 여러 단체로 분할되어서 서로 각자가 민회 (Landes- g eme i nde) 를 만들었는바, 이는 한 종족의 무장능력 있는 전 자유민의 집 회 (die Versammlung aller webr fah ig e n Freie n ein e s Sta m mes) 였다. 민회의 지역적 범위는 각자가 나가는 것아 어렵지 않은 범위내의 어느 곳 이라도 가능하였으며, 매해 일정시기 (봉)에 소집하고 특별한 긴급 필요시 에는 입시로 소집하였다. 민회에서는 왕이나 장관의 제안에 찬성을 하면 서로 창을 쳐들어 찬성의사를 표시하고 그렇지 않을 때에는 기침을 하여서 부결시켰다 . 민회의 평화를 문란케 한 자는 신을 모독하였다는 죄로 벌을 받았다. 회의장은 보통 신성시되는 삼림이나 언덕에서 무장능력 있는 자유 민이 무기를 가지고 출석하였다. 초기에는 주위에 장미를 둘러쌓는 의식을 행하여 신의 수호를 받게 했다. 10) 『 三國誌 』 卷 30, 魏 書 束夷扶餘條 및 高句麗條 에 센 市沿번谷, 水早不調, 五穀不熟 輯歸씀於王, 或 言 當易, 或言當殺〉 이 있다. 丘秉朔, 「韓國古代 의 社合法制」, 『 法i#의 諸問題(高秉固博士 回甲紀念論文集) 』 , 1969, p.3 7 및 同, 「彈刻과 國民冊免制度 1 」, 〈K J=jfiJ考試 》 , 1974. 7, p. 21. 11) Georg Jel l ine k, Allge m ein e Sta a ts le hre, 1922, S. 720 ; Max Fetz e r, Das Refe r endum im deuts c hen Sta a ts r echt, 1923, S. 4.

에 이르기까지 소급시킨다든지 우리의 경우 신라 때의 화백제도나 부여의 習俗 10) 등에서 찾을 수 있겠으나, 그러한 것들은 기본적으 로 시민에 의한 직접적인 민주정체의 한 형태라고 하는 것이 올바 르다. 그러한 형석은 고대의 어떠한 나러에서도 있었으며 II} 어떠

한 민족에게서도 그 역사적 발전단계의 초기에는 존재하였기 때문 이다. 12) 따라서 오늘날 대의정이 민주국가에 있어서의 원칙적인 정체라고 말히는 것과 같은 정도의 의미로서 보면 될 것이다 .

근대적 국민투표의 원형은 스위스에서 볼 수 있다. 스위스에서 도 중세에 이르기까지는 고대의 민회 (Landes g eme i nde) 를 상기시 키는 것이 잔존하였지만 ,13) 오늘날 깡똥과 같은 지역적 범위 14) 의에

12) Theodor Curt i, Der Welt gan g des Refe re ndzmzs, AoR, Bd. 28. 13) 중세에 이르기까지 특히 알레망족의 자유민은 마르크조합을 결성하고 借 地)\ 및 소작안을 조합에 가입시켰다 . 여기서는 공동재산관리 등 일반적인 정치적 • 경제적 사항을 총회에서 처리하였다. 아러한 〈 국민의 회의 〉 (d i e Tagu n g e ndes Volkes) 인 민회는 최초에는 고대 게르만의 그것과 같이 Di ng , Landta g , Parlaments , Jes Plaid s ge neraux, Gemein d en, Tai- g eme i nde~ 로 칭하였으나 1 건]기에는 Landes g eme i nd 쵸 1 칭하여 졌 다. 민회는 동상회와 추가회가 있었으며 바상 필요시에는 임시회도 열렸다. 이 집회에 무장능력 있는 토착인 (14 ~16, (~] 이상의 남자)은 참가 의무가 있었 으며 결석자에게는 벌금을 물리게 하였다. 이들은 검을 괘용하고 나왔는데 범죄자 및 파산자에게는 참석을 불허하였으며, 부인이나 아이 들 은 그 주변 에서 이를 방청하였다. 회의는 기도로써 시작되며 국법 을 낭 독 하고 선서한 후에 결정지었다 . 죽 1 년 임기의 장관 및 의원선거 . 외국인의 귀화 결 정 • 군비결정 • 동맹체결권, 재산 및 경찰상 명령, 범죄처벌, 사면 등에 관한 표결권이 행사되었고 제안권도 개인에게 부여되었다. 제안은 민회가 개회 되기 수주일 전에 자치단체에서 선 출 된 의원의 회의 /Landra t h) 에 제 출 시 켜 초심을 행하였는데, 자기가 찬성하지 않는 발안 을 없애는 사태까지 발 생하는 등 회의와 민중간에 다툼이 생기는 지방도 있었다. Theodor Curt i, Der Welt ga ng des Refe r endums, AoR, Bd. 28.

는 모든 시민이 한 집합소에 집결하기가 불가능하기 때문에 국민투 표가 나타나기 시작했다. 그란뷘덴 (Granbil nd en) 깡똥이 그 모델

14) Kanto n (Can t on) 은 1 국가와 유사한 것으로서 , 1905 년 조사 때 Ur i가 20,685 명, Obwalden 이 15,343 명, N i dwalden 이 13,272 명, Glaru 라 31. 785 명 Ap pe nzel 이 69 , 463 명 이 었 다. W . Hasb a ch, Di e moderne Demokrati e, S. 136.

이라고 할 만 한데 거기에서의 결정은 깡똥울 구성하는 개개의 자 치단체가 동의할 때에 비로소 구속력이 생겼다. 여기서 자치단체 의 지시가 없는 사항에 관한 결정 여부에 대해서는 그것을 자치단 체에 보고하여 그 지시를 받는 것을 Re f erendum 이라 칭하였고, 그것이 국민두표의 최초의 의미였다. 15) 그러다가 그 의미가 변질되어 근대에 이르러서는 대표정하의 의 회가의결한 것을 다시 한번 일반국민의 두표에 붙여 결정한다는 의미로 확장되고, 특히 스위스에 있어서는 깡똥 사이에서의 국제 법적 의미에서 국내법적 의미로 변하였으며 나아가 일반국민의 투 표에 의해서 국무를 결정하는 제도를 의미하게 되었다. 이러한 제 도가 1852 년까지 존속하였는데 바로 그 해에 이르러 조세부담액에 상응하는 투표 방법이 국민의 평등을 규정한 스위스 연방헌법에 반 한다 하여 폐지된 것이다. 다만 발리스 (Wa lli s) 깡똥에서는 각 자 치단체의 표결권을 평등하게 한 표로 했는바, 후에 스위스 연방에 서도 그 전체적인 공동정무는 각 깡똥에서 파견된 2 인의 대표로 구 성된 의회에서 논의하였는데, 이 사절들은 그가 속한 깡똥의 훈령 울 받을 뿐만 아니라 훈령 범위 의의 의안에 대해서는 결정을 유보 하고 각 깡똥에 보고하여 동의를 구하였다. 이러한 Re fe rendum 은 처음에는 대부분이 헌법을 대상으로 하 여 행하여졌으나 16) 점차 법률에 대해서도 행해지고 17) 나아가 일정 사항에까지도 미쳤다. 1845 년 발리스 깡똥에서는 국민발안 (Volks i n iti a ti ve) 도 행하여졌고, 바젤란트 (Basel - Land), 루쩨론 (Luzern) , 베른 (Bern, 우리 (Uri) , 샤파우젠 (Schaff ha usen) , 졸로 투른 (Solo t hurn), 투르카우 (Thur g au) 깡똥에서는 국민파면권

15) M. Fetz e r, a.a.O., SS. 10~ 11. 16) 자세한 것은 위의 글, 참조. 17) 자세한 것은 위의 글, 참조.

(Abberufu n g sr echt) 도 행 하여 졌다. 미국의 경우 뉴 잉글랜드의 t own-mee ti n g이라고 말해지는 읍 내모임이 그 기초가 되었는바, 18) 보스턴 등지에서는 1822 년까지 존속되는 등 식민지 시대에서 보편화되었다. 또 매사츄세츠주 및 뉴 햄프셔 주에서는 헌법국만투표가 있었는데 1780 년 매사츄세츠 주 헌법이 그 최초이다. 19) 일반법률에 대한 국민투표의 경우는

18) Oberholtz e r, The refe r endum in Ame ric a , ne w ed ., 1912. pp. 100~111 . 19) N ew-Ham p s h i re 주 의 1784 년 헌 법. 1819 년 Ma i n e 주 . 1 82() 년 M i ss i s ippi주, M i ssour i주 등이 있게 되는 등 이 후 주헌법 제정의 일반적 방식으로 되었다 . Dela wa r 려벽터 그 예외이다. L. Lo well , P ublic Opini o n and Pop ul ar Gove rnm e nt, 192 6, p. 169 .

1880 년 말부터 스위스를 모방하였고, 20) 정부의 지위나 기채, 국유 재산 처분 등의 특정 사항도 국민투표를 하였다• 국민파면권도 도 입되었으나 21) 연방관리나 의원에게는 적용되지 않고 해직권고권 (advis o ry recall) 만이 행하여졌다. 22) 그러나 19 세기말에서 20 세기 초에 아르는 동안 이러한 국민투표는 각 주의 시민들의 신뢰를 상 실했는데 ,23 ) 그 이유는 그것이 기존 정치제도의 건 전한 이용을 떠 나서 정당이 자기들의 세력을 통치권자에게 과시하는 일종의 정치 적 사치물로 변질되기도 하였기 24) 때문이다. 25) 제 1 차 대전후에 이 제도는 스위스나 프랑스 의에도 캐나다, 오

20) 예컨대 1 89 '71-;빈 사우스 다코다 주를 시작하여 유타 주, 오레곤 주(1 902) 에서도시행하였다. 21) 1776 년 펜실베니아. 1908 년 로스앤젤레스, 오레곤 주 등. 22) M. Fetz e r, a .a.O. , S . 19. 23) Munro, The go vernment of the Unit ed Sta tes , p . 611. 24) W.F. W illou g h by , Gov ernment of mod er n sta t e s , p . 203. 25) 프랑스의 경우는, 제 3 장 제 3 절 4 참조

스트리아, 덴마크, 단찌히, 바이마르 공화국, 체코슬로바키아, 아 이 슬 란드, 에스토니아, 스웨덴, 라트비아, 리투아니아, 핀란드, 스페인 등에서 꽃 을 피웠다. 특히 1919 년 바이마르헌법의 국민두 표는 국민투표가 작은 나라가 아니라 대국에서도 새로이 헌법을 제 정하거나 개정하는 여러 경우에 실시될 수 있음을 보여주었다. 겟 체비치 ( Gue t ze v it ch) 는 이룰 〈 전후 헌법에 있어서의 매우 홍미있 는 현상의 하나 〉 로서 〈 헌법의 새로운 경향 〉 이라고까지 평가하고 있다 . 26) 특히 프랑스의 경우는 현저하였는데 처음 혁명기의 헌법에 대한 국민투표에서부터 집정관 (consula i res) 시대의 인민투표, 특히 루 이 나폴레옹에 의해 인민투표가 시작된 후 법률국민투표도 확립되 었다. 이후 제 4 공화국 헌법과 제헌회의의 권한에 관한 국민투표 (19 4 5. 10. 21), 국민투표에 의한 헌법초안의 거부 (1946. 5. 5), 제 4 공화국 헌법 국민투표 (1946. 10. 14), 제 5 공화국 헌법 국민두 표 (19 58 . 9. 28) 등 그 예가 많다.

3 제도의 기원으로서의 그리이스 • 로마 국민이 직접으로 입법하는 것은 어느 민족에서건 그 초기 단계에 서는 존재하였던 것이었지만, 27) 유럽의 중세에서 그러한 원시적 집회는 사라지고 근대에 이르러서는 대표의회의 형태로 바뀌고 오

26 ) Mi rk in e - G uetz e v it ch , Le s no uvelles ten dances du droi t con- stit u t i on n el, 1 931 . p. 117. 27) Th. Curti, De r We ltg an g des Refe r e ndums im AoR, Bd, 28, SS. l~2. 브라이스에 의하면 직접적인 행동에 의하여 스스로를 지배한 것은 고대 게르만민족이나 남아프리카의 카필족(th e ka fi rs) 에서도 보인다고 한 다. Jam es Bryc e , Modern De m ocracie s , Vol. I, T he Macmi llan Comp a ny , 1921 . p. 371 .

로지 스위스의 民會 (Landes g eme i nde) 만이 옛적의 전통이나 관행 을 지켜 나갔다 .28 )

(1) 제도적 기원으로서의 그리스 고대 그리스의 29) 소규모 자치시 공동체인 아데네에서는 30) 주권자

28) J. Bry c e, 위의 책, pp. 371~372. 29) 고대 그리스(t he Greeks) 는 카르타고(th e Phoenic ian s of Cart h- ag e ) 및 이탈리아(It al y)와 더불어 몇 안되 는 입헌적 정치생 활을 영위하 였다. 이러한 그리스와 로마의 민주정에 관해서는, J. Bryc e, 위의 책 , pp. 165~186. 30) 위의 책, pp. 166~168. 그리이스의 여러 공화국 (Re p ubl i k) 은 소규모 로서 면적은 몇 다스 평방마일 정도이고 자유시민의 수는 3 만 명 을 넘지 荀가서 한 장소에 있는 다수에게 한 사람의 목소리가 들릴 수 있 는 등 개 인적인 자격으로 의사를 개진할 수 있었다 (A ris t o tl e in his Politi cs. Bk. vii . ch. 4) .

인 시민 전체가 에클레시아 (Ekkles i a) 로 불리는 민회에서 회의를 하였다. 민회에 출석하는 자격을 지닌 자는 20 세 이상의 자유시민 으로서 3 만 내지 3 만 5 천 명의 성인 남자로 구성되었고, 보통 출 석자는 5 천 명을 좀처럼 넘지 않았으나 몇가지 사항에 대해서는 6 천 명의 정족수를 필요로 했다. 31) 물론 이러한 민회는 카르타고 (Car t ha g e) 나 로마에서도 있었겠지만, 카르타고의 경우는 그에 관 한 자료가 부족할 뿐더러 정치형태가 과두정이었으며, 로마의 헌 법도 바록 당시 민회가 관료를 선임하고 법률을 통과시키는 데 있 어서 대중적인 요소를 지녔음에도 불구하고 민주적이지는 아니였 기에 , 그리스에서의 민회가 특히 주목을 받는다. 32) 그리스인들은 자유로운 공기와 여유 있는 생활을 누리고 그들 시 간의 대부분을 말하는 데 썼기에 결코 소식이 모자라지는 않았다.

31) 위의 책, pp. 175~176. 32) 위의 책, p. 166.

물론 그리스의 여러 나라들도 처음에는 거의 모두가 군주제나 참주· 제의 정부 형태를 지녔으나 점차 자유로운 여론에 영향을 받고 명 망가적 지도자에 위해서 민주정으로- 되었다. 그러한 나리들- 중에 서도 특히 아테네가 주목을 받는 것은, 비록 오늘날과 같은 硬性憲 法이 아니라 법률의 집합에 불과했어도, 드라코 (Draco : 624 B.C. ) 시대에서부터 B.C. 404 년에 이르기까지 11 개 헌법 (률)의 지배를 받 아 온 점에 있다 .33) 민회의 권한은 완전하면서도 절대적인 만큼 원하는 바는 무엇이

33) 위의 책, pp. 169~170. 34) Ar istot l e i n his Polity of the At he nia n s, ch. 41. cit ed from , J. Bryc e , 위의 책, p. 173.

든 결정할 수 있었는데 ,34) 그것은 국가 사무의 모든 것을 포괄했으 며 또한 통제되지 않았다. 당시에는 비토권을 행사할 수 있는 왕이 나 공화국 대통령도 없었으며 법률안을 수정하거나 거부하는 第二 院도 없었고 민회의 행위를 규제하는 어떠한 헌법적 제한도 없었 다 .35 )

35) 민회는 시민의 총체적 기관으로서 모든 목적을 위한 최고권 (sup re me p ower) 을 가졌으며, 그것은 동시에 의회와 정부이며, 집행부, 입법부, 사법부가 일체화된 것이다. J. Bryc e , 위의 책, p. 171 .

® 입법적 권능 민회는 입법적인 권능으로서 영속적이라고 인식되는 법률이라든 지 국가적인 주요 쟁점에 관한 명령을 재정하며, 일반인에 대한 세 금이나 특별히 부유한 계층에 대한 책무를 부담시킨다. 그런데 정 치적 주권 (po lit ica l sovere ignty )36) 은 시민에게 있는 것이 아니라 도시국가의 법률에 기초하면서 인민의 마음과 의지를 구체화시킨 다고 하기에, 그리스인은 영속적인 작용에 관한 일반적 규칙인 법 률 (Laws:Noµo t)과 특정한 경우나 목적을 위해서 제정되는 명령

36) 위의 책 , pp. 173~ 174.

(Decrees :

37) 프랑스에서도 법률 (Lo i s) 과 명령 (Arre t e s ) 이라고 하는 유사한 구분은 한다. J. Br yce , 위의 책 , p. 174 note I. 38) 위의 책. 39) 위의 책.

는 구속되고 그 자신이 아닌 사법적 권능을 행사하는 어떤 기관에 게 그 행위가 위법임을 선언할 의무를 부여한다 .40) ® 행정적 ·사법적 권능 민회는 장군이나 기타 관리들을 선임할 뿐만 아니라 사절의 파 견 • 접수, 선전포고와 강화, 공적 • 종교적 의식의 명령 , 공적 회 계의 관리 등을 맡아 처리했다. 민회가 사법부로서 기능하는 경우 거의 모든 민 • 형사 사건을 심 판하며, 때로는 정규적인 것이 아님에도 소송절차 없이 사형이나 벌금 또는 추방의 판결을 내린다. 41) 또한 정치적인 잘못을 범한 사 람을 탄핵하기도 하였다. ® 민회의 운영 방식 이러한 세 가지 통치 부문- 속에서 민회가 어떻게 운영되는 것인 가는 바로 아데네에서 가장 잘 볼 수 있으나 그에 관한 일반적인 형식은 찾을 수 없다. 즉 민회는 보통 아침에 개방된 분위기 속에 서 열리는데, 오늘날 생각할 때 그것은 군중이나 대중집회라기보 다는 오히려 그 구성원의 수에 있어서만 7 배나 10 배가 되는 오늘 날의 의회라고 할 수 있다. 42) 정기회의는 1 년에 네 번 열리는데 각 프리타니 (Pryt an y : 1 년의 l Ofl-의 1) 기에 35 일간 있게 되며 보통 소집되기 5 일 전에 통지된 다. 임시 (특별)회는 긴급할 때에 소집이 되는데 나팔 신호로 통지 한다. 의결 정족수는 몇몇의 목적에 대해서 6 천 명이 요구되며, 출석한 사람은 모두가 표나 동전 같은 것을 받으며 후에 참석료와 교환한다. 회의 진행시의 명령은 의장의 지시하에 공노예인 스키

40) 위의 책 , pp. 174~ 175. 41) 위의 책, pp.1 71~172. 42) 위의 책, pp. 174~175.

티안 (Sc ythi an) 경위에 의해서 이행되었다. 43) 또 지리한 토론을

43) 도시를 방어하기 위 한 자격은 오로지 자유시민만에게 주 어 졌 는데 그 수 는 1600 명이나 되었다. 위의 책, p. 175 note 2.

막는 좀 더 빠른 방식이 채택되기도 하였다. 민회의 구성은 다음과 같다. 행정적인 업무를 처리하기 위해서 문관과 무관을 두는데 문관은 모두가 추첨에 의해서, 무관은 특히 전쟁 경험과 훈련이 본질적이기 때문에 민회의 투표에 의하여 선출 한다. 또한 문관에 있어서는 한 번 이상은 할 수 없게 하고 심지어 는 元老院 (Boule) 의 경우에도 단지 2 번만 할 수 있을 뿐인데, 장 군은 자주 재선되어 예컨대 페리클레스 (Per i cles) 는 15 번, 포치온 (Phoc i on) 은 45 번이나 선출되었다. 직무기간은 1 년을 넘지 못했 다. 주요 문관은 9 인의 집정관 (archons) 이었는데 1 년 임기로 추첨 에 의해서 선출되었지만 그 직무는 거의 구별이 되지 않았고 야망 울 위한 여지도 주지 않는다. 다만 장군의 경우는 모두 10 인으로서 1 년 임기로 선출되는데 동 료들에 의하여 견제를 받았다. 중요한 명령이 특별히 개별적으로 주어지는 수도 있으나 보통은 합동해서 그 권능을 행사한다. 그들 은 전쟁터에서 뿐만 아니라 전쟁의 준비와 관련된 의교정책에 대해 서도 다루며 전쟁에 관련된 재정도 관장하면서 승리했을 때에는 도 시국가의 지도자가 된다. 44 ) 입법적 목적을 위해서 원로원이 있는데, 이는 민회 를 위해서 존 재하고 어느 정도는 민회를 이끌어 나간다. 45) 원로원은 5 백 명으 로 구성되며 그들은 50 명씩 10 개의 부족의 각각에서 추첨으로 뽑 히는데 2 번 이상 할 수 없고 30 세 이상이어야 한다. 이는 민회 출

44) 위의 책, p. 172. 45) Aris t o t l e , Polity of the At he n ia n s, ch. 43~46. cit ed from J. B ry ce, 위의 책.

석자의 연령이 l 양 1] 인 것보다 높다. 50 명씩의 각 부족집단은 한 프리타니인 35 일간 직무를 담당할 책 임을 진다. 원로원은 추첨으로 의장 (c'm6 t &rns) 을 뽑는데 그는 2 이간만 자격이 있고 재임명되지 않는다. 나머지 어냐 ~l 서도 9 인을 뽑아 역시 추첨으로 의장이 되게 한다. 그들은 민회에서 처리 할 사무의 계획을 받아들여 관리 선출, 선거 시행, 절차 감독 등을 수행하지만 모든 정책 사항은 민회에 유보하였다. 이는 평등원칙 의 엄수 의에 어느 부족도 35 일의 기간에 더 많은 것을 가지지 못 하게 하기 위한 것이다. 그래서 사무처리와 지시기능은 어떠한 보 통의 시민에 의해서라도 제기된 문제를 토론하고 결정하는 민회의 자유는 간섭하지 못했다. 46) 아테네 주제는 사법적 업무를 관장토록 하기 위하여 헬리애 (Hel i ae . a) 라는 단체를 조직했다. 헬리애의 구성원은 보통 6 천 명 이었는데 그들은 매해 지방적 사무에 있어서 일종의 자치적 지방단 체인 데르네스 (Dernes) 에 의해서 선출되었다. 헬리애는 전체로 모 였지만 보통은 10 개 부분으로 된 部에서 재판을 하였는데, 그것을 디카스데리에스 (D i kas t er i es) 로 부르고 그 구성원을 디카스츠 (Di ka st s) 라 했다. 디카스테리에스의 구성원은 5 백 명이었던 것으로 생각되는데 보 통은 그보다 더 작은 수인 250 명 또는 200 명으로 하였다. 거기에 모든 민 • 형사 사건이 제소되었고 이는 당사자가 직접 또는 전문 변호인이나 친구의 도움을 받아서 수행했다. 디카스츠는 모든 사 건의 법관이 되었는데, 왜냐하면 법률을 해설하고 사실을 정리하 도록 예정된 관리가 없었기 때문이다. 이 일단의 디카스츠에게 모 든 것이 맡겨졌기에 그들은 군중을 이루어 스스로의 감정이나 편견

46) 위의 책 , p. 173.

때문에 흥분되는 등 민감하게 반응해서 오히려 쉽사리 오도될 수 있었다. 47) 그것은 특히 웅변가들에 의해서 더 가속화되었고, 그렇 기에법은 허술한반면말하는사람의 기술이 더많은영향을 끼쳤다. 디카스트리 (D i kas t er y)의 다수 투표에 대해서는 항소하지 못했 다. 그런 만큼 이 정치적 지도자의 역할은 결정적이었으며 48) 따라 서 그 능력과 성품에 따르는 존경에 의해서 인민을 이끈다는 의미 에서의 민중정치가들 (Dema g o gu es) 로는 테미스토클레스 (Them i s­ toc ies ) , 페리클레스, 데모스테네스 (Demos t henes) 와 같은 위대한 인물과 아리스티데스 (Ar i s ti des), 니치아스 (N i c i as), 포치온과 같 은 정직한 사람이 있는 반면에, 그야말로 선동정치가들(즉 또다른 demag o g ue s), 죽 인민에게 영합하고 아첨하여 그 이기적인 목적 을 달성하려는 천박한 정치인들도 있어서 그리스 민주정을 과두 제, 심지어는 참주정 (T>Tann y)으로까지 몰고가게 하였다. 49) 그러기에 개별적인 관리들 대신에 공적 기능을 부여하기 위해서 동료들간의 견제를 필요로 한 것이며, 그것은 장군을 제의한 모든 관리를 추첨에 의해서 뽑는디든지 단기간의 임기와 제한된 권한, 모든 시민의 관리 소추권 등에 의해서 달성될 수 있었다. 더불어 어떠한 책임이 없더라도 정치인을 추방하는 권한인 괘각 추방권 (Os t ra ci sme) 에 의하여 어떤 사람의 권한이 강해지는 것을 막아서 그가 오류를 범할 기회를 막았고, 그것은 그 소기의 목적을 달성했 으나 (Solon, Peric l es, Phocio n , Demos th ene s) 마케도니아 (M a- cedon i a) 의 軍權에 의해서 종말을 고하였다. 50)

47) 위의 책 , pp. 176~ 177. 48) 위의 책 p. 179. 49) A.H .]. Greenid g e , Handbook of Greek Constit ut i on al Hi sto r y . cit ed from J. Bryc e , 위의 책 , p. 180. 50) J. Bryc e , 위의 책 , pp. 180~ 182.

아테네 시민의 공적 생활은 항상 바빴으리라고 여겨진다. 즉 민 회, 원로원, 위원회, 법원, Thesmoth e ta i , Nomoth eta i, 그리고 수많은 소집회에서 국사를 처리하는 데 일정 시간을 보냈다. 다만 그들은 담소와 놀이를 즐겼기에 모든 시민이 안정되고 지속적으로 협력하는 것이 실제로는 곤란했다. 국가 시무는- 게을리되면서 보 통사람들은 담소를 즐겼고 뇌물이라든지 소추의 두려움에 영향을 받았다. 군중 (Demos) 은 유일한 주권자이었지만 압제자(참주 : T yr an t)로 될 수도 있었다. 51)

독립의 정신, 평등의 애호, 야망적 찬탈자의 배제를 통하여 아 데네인들은 행정부에서 어떠한 통제도, 정책도, 책임도 없는 관리 들울 신뢰했지만, 그리스 공동체 (Hellenic commun ity)에 보통 인 정되어 있는 타인의 권리와 원칙으로서의 자유에 대한 경의는 부족· 했으며, 의국인에 대한 정의나 평화에의 애호감은 거의 없었다. 또한 덕 (Vi rt u e ), 즉 正當性이 아니라 돈과 힘에 의해서 생활해 온 것이 항다반사였다. 그것이 그리스 민주정이 과두정으로 빠진 이 유의 하나이다. 그러나 그리스뿐만이 아니라 고대 스위스의 원시 공동체에서도 전 인민의 통제되지 아니한 주권 (sovere ignty)은 그 러한 결과를 가져왔다. 52)

51) 위의 책 , p. 183. 52) 위의 책, pp. 184~186. 스파르타는 보통 전제국가로 생각되어졌기에 민주정에서 차지하는 위치는 그리 크지 않다. 죽 스파르타에서는 국민을 士族 (Sp a rti at e s ) , 평민 (Perio e ci) , 노예 (Ser fs) 로 나누고 사족만이 국 정에 참여할 수 있었으며, 농 • 공 • 집정관에 종사하는 평만은 병역이나 납 세의 의무는 있을지언정 정치적 권리는 없었고 執政官 (e p hors) 의 통제에 복종하여야 하였고, 심지어 집정관은 재판을 하지 않고서도 평민을 사형에 처할 수도 있게 하는 등, 국민의 직접적인 국정참여는 2 인의 왕, 원로원, 사족회에 의한 통치로 변질되었다고 할 수 있다. Leonard Whib l ey, A Comp an io n · to Greek Stu d ie s , 1931 , p. 485.

(2) 게르만 고대 그리스와는 달리 게르만 민족은 B.C. 1 세기 전후에 여러 단 체로 나뉘어 있었다. 그 단체들(죽 civi t as , Volkerscha ft)은 독립 된 국가에 가까웠으며 1 인의 왕 (rex, kon ig)을 추대하는 곳도 있었 다. 왕이 없는 지방 (Pa gu s, Gau) 의 지도자(p r i n cip es, F li rs t en) 들 은 함께 통치하기도 했지만 53) 정치의 최고 기관은 역시 민회였다.

53) Th. Curt i, Der Welt ga ng des Refe r endums im AoR, 28. Bd., S. 2. 에서는 Gau 를 1 민족이 점유하는 전지역으로서 보통 병사 1 천 명으로 조직 된 것, 죽 ci v it a 책t 1 백인으로 조직된 것 (hunta r i, Hunder t s cha ft)과의 중간에 위치한 지방적 구획으로 생각하였다. 54) Blunts ch li, The Theory of the Sta te, 1921 . p. 7.

민회 (Conc iliur n, Di ng , Landesge mein d e) 는 보통 한 종족의 무장 능력 있는 전 자유민의 집회로서 그 지역적 범위는 각자가 민회에 나가는 것이 어렵지 않는 범위내이면 어느 곳이라도 가능하였 다. 54) 민회는 통상 매년 일정 시기 (봄)에 소집되었으며 특별히 긴 급한 필요가 있는 경우에는 임시로도 소집되었다. 회의장은 보통 신성시되는 삼림이나 언덕에서 무장능력 있는 자유민이 무기를 가 지고 출석하였다. 민회의 초기에는 주위에 장미를 둘러쌓는 의식 을 행하였다. 이것은 민회를 신의 수호하에서 행하기 위한 것이었 다. 또한 민회의 평화를 문란케 한 자는 신을 모독한 죄로 벌을 받 게 되었다. 國務 중에서 중대한 것이 아니면 지방의 지도자가 처리했지만 중 대한 사항은 민회에서 결정했다. 즉 왕이나 지방수장 등을 선거하 고 대역, 모반 등의 큰 범죄에 대한 재판을 담당하였다. 또한 무장 능력을 수여하고 선전, 강화 및 군사령관 (dux, Herzo g)을 선임하 였다. 이 민회에서는 왕이나 수장의 제안에 찬성하면 서로 창을 치 켜들어 찬성의 의사를 표시하고 찬성하지 않을 때에는 기침을 하여

서 부결시켰다 .55) 게르만 민회가 어느 정도로 민주적이고 또 그것을 국민 〈 입법 〉 이 라고 부를 수 있는가에 대해서, 당시는 제정법보다는 인습이 더 지 배했었고 또 많은 수를 차지하는 노예는 민회에 참가할 자격이 없 었기에 사실은 귀족정치라고도 말해지지만, 56) 어찌됐든 고대에 있 어서의 직접민주정적 형태를 보여주는 것임에는 틀림없다. (3) 로마 로마공화정에서는 일종의 절대민주제를 채택하였는데 이는 바로 국민의 직접참정의 정치형식이었다 .57) 王政로마에서는 민회 (Comi tia) 및 원로원 (Senatu s ) 이 있었고, 민회는 귀족의 연장자로 이루어지는 귀족회 (Comi tia Cur i a t a) 와 모든 시민에 의한 민회 (Comi tia Cen t ur i a t a) 로 구성되어 입법 및 국사 재판, 그리고 선전 • 강화를 전결했다. 다만 민회 소집을 왕 이 하였기에 일정한 한계는 있었다. 공화정 시기에는 민회와 원로원 의에 집정관 (Consul) 과 호민관 (Tr i bune) 이 있었는데, 집정관은 당시의 최고 행정관으로서 2 인아 1 년의 임기로 민회에서 선임되었다. 집정관이 소집하는 민회는 입 법, 집정관 • 호민관 동 관리선거, 선전 • 강화 및 일정 범위의 재 판권을 가졌다. 당시 민회에는 귀족회와 국민회 의에 평민회 (Comi tia Tr i bu t a) 가 있었는데 점차로 강력한 정치적 권력을 가지

55) Th.C u rti , S . 2ff . ; Borge aud, Hi st o i r e du ple bis c i te, 1 887, p. 13 et SUIV. 56) Kauts k y, Parlame nt a r i sm us und Demokrati e, 4. Aufl ., 1 922, S. 23. 57) Max Fetz e r, Das Refe r endum im deu t s c hen Sta a ts r echt, 1923, S. 6.

게 되었다. 帝政 시기에 넘어와서 민회의 권한은 축소되어서 형사재판권을 잃고 관리선거권은 원로원으로 넘어가고 입법권도 박탈되었으나 원로원에 대한 승인권은 여전히 가지고 있었다. 전체적으로 볼 때 로마의 민주정은 오히려 대표민주정의 양상을 보여주는 방향으로 나갔고 점차로 관리들에 의한 정치가 행하여졌 다는 점이 지적될 수 있다.

4 직접입법의 고향 스위스 고대의 직접민주정은 거의가 멸실되어 오늘날의 제도와는 직접 적인 관련은 없다. 다만 게르만 민족의 민회만은 중세 유럽의 도처 에서 발견되고 있다. 58) 그러나 알프스 산간 지방에 잔존되어 있는 스위스의 민회는 게르만 민회와의 연속이 아니라 의부와 단절된 집 단생활이라는 특수한 환경에서 59) 나온 것으로, 특히 알레망족

58) Th. Curt i, Der Welt gan g des Ref e r end ums , AoR , 28. Bd., S. 8~ 22 ; lnhoff en , Di e Volksi n i t iat i ve , 1922, S. 13~ 14. 59) Bryc eE 스위스의 민주정이야말로 가장 연구해 봉 만한 가치가 있다고 한다. 스위스와 스위스인의 인문 및 자연환경에 관하여 자세한 것은, J. Bryc e , Modern Democraci es , Vol. I., 1921 . pp. 327~332 참조 .

(Alemannen) 의 자유만은 마르크 조합 (Mark g enoss ensc ha ft en) 을 결성하고 借地)\ 및 소작인을 조합에 가입시켰다. 이러한 국민의 회의 (die Tagu n g e ndes Volkes) 에서는 공동재산의 관리를 비롯하 여 일반적으로 정치적 • 경제적 사항을 총회에서 처리하였다. 이 러 한 민 회 는 처 음 에 는 Din g , Landta g , Parlaments , les pla id s ge neraux, Gemein d en, Tal g eme i nden 이라고 하였으나 l 앙 1] 기에는 란데스거마인데 (Landes g eme i nde) 로 칭하여지게 되었

다. 이 Landesge mein d ec 영국의 Folk Mot, 노르웨이와 아이슬 란드의 Thin g , 고대 그리스의 Ag o ra, 로마의 Comi tia, 그리고 뉴 잉글랜드의 Town-mee ti n g을 연상시키는 것이었는데, 60) 이는 타키투스 (Ta cit us) 가 기술한 초기 게르만족의 민회의 유제라기보 다는 오히려 중세 초기에서부터의 고립되고 소규모적인 집단생활 의 조건에서 나온 것이라고 볼 수 있다. 61) 민회에는 통상회 (Ma i enlandes g eme i nde) 와 추가회 (Nachlande- s g eme i nde) 가 있었으며 바상시에는 임시회도 열리었다. 통상회는 지역에 따라 매년 6 월 세례요한제 (Jo hn the Bap tist) 기간에 열리 거나 4 월말이나 5 월초의 일요일에 소집되었다. 추가회는 정기회의 의사 만료 다음번 일요일에 열렸다.

일반적으로 대표의회와 책임행정을 택하는 다른 여러 나라들과· 는 달리 스위스는 시민들 스스로가 대표자를 통하지 않고 직접입법 (Di re ct Pop u lar Le gi sla ti on) 의 방식을 취해 왔다. 62) 이는 특히 베

60) J. Bryc e , 위의 책 , p. 3 37. 61) 위의 책, note 1. 62) Jam es Bryc e , Modern Democracie s , Vol. I, 1921 , New York, The Macmi llan Comp an y Rep ri n t , p. 371 . 물론 인민이 직접 지배한 경우는 그것이 종족이건 시민이건 예컨대 Slavon i~가들이건 명확하진 않지만 Cel ti c 인에게도 발견된다. 초기 원 시게르만족 (타기두스〔 Tac it u 회의 말) , 스위스의 옛 Canto n , 심지어는 남아프리카의 Ka fi r 족(th e Basu t os 에서의 Pit so 등)에서도 찾아볼 수는 있다. 그러나 중세 이후 이러한 제도들은 자취를 감추었다. 큰 나라가 소 국을 포섭하면서 봉건제적 신의관계는 대표의회에로 나타났다. 오로지 스 위스에서만 Landes g eme i nd 쵸떠 그 전통을 지켰다.

른이나 쭤리히와 같이 과두정체를 택한 깡똥에서도 중요시되었으 며, 제네바에서는 전시민이 위원회 (Conseil G eneral) 에서 직접입법 권을 행사하였다. 루소의 인민주권론이 옛 깡똥과 제네바의 이러 한 제도에서 영향이 받은 바 크다는 점은 시사하는 바가 크다. 또

한 나폴레옹이 프랑스의 1803 년 헌법에 도입한 이 . 제도는 1789 년 의 프랑스 헌법에서는 없었던 것이다. 63) 1830 년부터 1848 년까지 각 깡똥의 헌법들이 새로이 채택되고 그 깡똥의 인민들이 1848 년 새로운 연방헌법을 채택하였다. 성 • 갤런 깡똥게서는 1831 년, 소위 거부권이란 제도를 채택했는데 이것이 프리브르코 깡똥을 제외하고는 전 깡똥에 퍼졌다. 입법부에 의해 서 채택된 법률의 인준 또는 승인권인 이 제도를 국민투표 (Re f erendum) 라고 부르게 되었다. 64) 이후 1845 년 보드 깡똥에서 는 의회의 개입 없이도 인민두표를 행사할 수 있게 하였고, 이것이 여타 깡똥에게로 파급되었다. 1874 년 개정 연방헌법은 의회가결 법률이 3 만명 이상의 선거권자의 요구에 따라 인민에게 부의될 것 을 규정하였는바, 이것이 최초의 연방국민투표이다. 1871 년의 신헌법에서는 5 만 명의 유권자들이 헌법개정을 위하여 인민투표에 붙일 것을 요구할 수 있다고 하였는데 이것이 인민 헌 법발안 (Po p ular Consti tut i on al In iti a ti ve) 이다. 65 ) 그리스 • 로마 시 대의 각 공화국에서는 그 영토의 협소함으로 해서 시민들이 마주 보며 모일 수 있었고 스위스의 작은 깡똥에서의 민회에서도 그러하 였다. 그러나 연방의 스위스든지 규모가 큰 깡똥에서는 구두가 아 니라 종이에 써서 전달할 수밖에 없었다. 이것이 공공집회에서의 인민두표 0] 다. 연방에서의 국민투표는 연방헌법의 개정 또는 연방법 률 과 연방 결정들에 대해서 시행된다. 깡똥에 있어서의 그것은 깡똥헌법의 개정과 깡똥의회에 의해서 통과된 법률과 결정에 대해서 행해전 다. 다만 이에는 강행적 국민투표와 임의적인 것이 있다.

63) J. Bryc e , 위의 책 , p. 372. 64) Th. Curt i, Le Refe r endum, Paris, 1905 ; ]. Bryc e , ibi d ., p. 373. 65) 위의 책.

국민발안은 연방에서는 최소 5 만명의 시민들이 요구할 수 있다. 깡똥에 있어서는 제네바를 제의한 모든 깡똥이 헌법개정을 요구하 거나, 짜 깡똥(루쩨른, 프라이부르크, 발레)을 제의한 모든 깡똥이 새로운 법률이나 결정의 제안을 할 수 있다. 어쨌든 연방의 국민투표나 국민발안은 의회가 제안한 헌법의 변 경이라든지 국민발안하에 5 만 명에 의해서 제안된 헌법의 변경 그 리고 3 만 명의 시민들이나 앙 H 깡똥이 국민투표에 붙일 것을 요구 한 일반법률에 대한 것이다. 이에 대해서 깡똥의 그것은 깡똥의회 에 의해서 인민에게 제안된 헌법개정과 국민발안에 의해서 일정시 민이 제안한 헌법의 변경 그리고 의회가 제안한 모든 법률(레퍼렌 덤)이나 일정수의 시민들이 제안한 법률(이니셔티브)이다. 연방에 있어서 1874 년 국민투표가 도입되고 나서 1898 년까지 10 전의 헌법개정투표가 있었는데 7 건이 찬성되고 4 건이 반대되었다. 의회에 의해서 통과된 법률과 결정에 관한 투표는 25 건이 있는바, 이 중 7 건이 인용되고 18 건이 부결되 었다. 또 이것은 1905 년부터 1919 년까지 3 건이 있었는데 모두 인정되었다. 그리고 1974 년 이래 의회가 제안한 헌법개정안은 25 건으로서 19 건이 인용되고 6 건이 배척되었다. 5 만 명의 시민에 의한 제안은 12 건으로서 5 건 인용에 7 건 부결되었다. 이런 것들을 볼 때 스위스의 국민투표는 남용되지 않았다고 볼 수 있다. 66) 즉 1874 년부터 1919 년까지 44 년간 1 년에 1 건이 될까 말까한 정도였으며 덧붙여 스위스와 같이 고도로 세련된 민주정체 를 지니는 나라에서도 의회가 반드시 인민의 의사를 대표하지는 못 했다는 점이다. 법률안 거부권이 행정부에 부여되어 있는 미국과 는 달리 스위스헌법상 兩院은 서로를 충분히 견제하지 못하기 때문

66) 위의 책, p. 383

에 유일한 실효성 있는 통제수단이 인만투표로 나타날 수밖에는 없 다. 민주정에 있어서 논쟁의 끝을 맺을 수 있는 것은 인민 (the Peo p le) 이다. 67 ) 그러한 점이 다른 여러 나라에서의 비판에도 불구 하고 스위스의 국민투표제가 의의를 지니는 이유이다. 제 2 절 국민투표의 비교법적 고찰 1 미국의 국민투표 제도 헌법제정을 위한 국민투표는 미국의 각 주에서도 행하여졌다. 매사츄세츠 주 (1780 년)나 뉴 햄프셔 주 (1784 년)의 최초의 헌법도 국민투표에 의해서 결정되었다. 다만 매사츄세츠 주에서 시행한 1778 년의 국민투표는 부결되었다. 1780 년의 헌법제정 국민투표가 최초의 국민투표 제정법률이다. 이후 몇 개 주가 뒤따랐다. 68 ) 헌법 이의의 일반법률을 결정짓는 국민두표는 1800 년 말의 스위 스의 예를 모방하였다. 여러 주에서 정책국민투표를 정하였다. 사 우스 다코타 주(1 897), 유타 주(1 897), 오레곤 주(1 902) 등에서 그렇게 하였다. 국민소환 (Recall) 제도도 펜실베니아(1 776) , 로스 앤젤레스 (1908), 그리고 오레곤 주(1 908) 에서 채택된 이래 여러 주에서 정하였다. 다만 연방의회 의원 및 관리에 대해서는 소환권 이 아니라 권고적 국민소환권 (Adv i sor y Recall) 이란 제도가 행하 여졌다. 이는 주의 주민이 연방의원 및 관리에 대하여 사직을 권고 하는 제도이다. 따라서 당연히 해직되는 것이 아니라 그것을 촉구 하는정도이다. 헌법국민투표제는 미국에서 최초로 실시되었다. 헌법의 제정권

67) 위의 책. 68) A. Lawrence Lowell, Public Opini o n and Pop ul ar Government, 1926, p. 169.

과 입법권을 구별하여 헌법제정권 행사에 대한 주의 국민투표권을 확립한 것이 스위스의 국민투표제와의 차이점이다. 69 ) 이렇게 여러 주에 국민두표 제도가 채택된 것은 주의회에 대한 일반국민의 불신 에 기인한다. 국민투표에는 헌법개정 국민표결이 있는데 이는 보통 주헌법에 대해서 행해지는 것으로서 강제적인 국민투표이다. 주민에 의한 국민투표 외에 일반의회와는 별도로 특히 설정된 헌법제정회의 (conven ti on) 에 의해서 헌법이 제정되는 경우가 있다. 미국의 각 주에서 행해진 국민발안제는 의회에 의하지 아니하고 일반국민이 직접 제안을 작성하고 그것을 국민두표에 부의하는 제 도이다. 먼저 헌법에 관한 국만발안이 있다. 이에 는 일정수의 서 명자가 필요하다. 그 수는 대개 직전의 총선거에 있어서의 투표자 수의 10 내지 15 퍼센트이다. 다만 헌법의 전부개정에 대한 발안은 인정되지 아니한다. 국민발안이 있게 되면 의회에 부의하지 아니 하고 직접 국민투표에 붙인다 . 법률의 국민발안도 법률제정을 의회에 의하지 아니하고 일반국 민이 직접으 로 법률안을 작성하여 그것을 국민두표에 붙 이는 제도 이다. 이때 반드시 완성된 법안의 형식을 구비할 것이 요구된다. 죽 제정의 취지를 나타내는 데 그치는 법률제정은 국민발안의 대상 이 아니다. 국민소환은 공직에 있는 자를 그 임기만료 전에 일반국민의 두표 에 의하여 해임하는 제도이다. 이것이 미국 독자의 고유한 제도인 가 스위스제도를 모방한 것인가에 대해서는 이론이 많다. 이 소환 의 대상은 주의회 의원, 관리, 법관 등이다. 소환을 청원하는 국 민의 수도 대략 직전 총선거의 유권자 10 내지 15 퍼센트이다. 다

69) ]. Bry c e, Modern Democracie s , V. I., 1924, p. 142.

만 20 내지 25 퍼센트를 정하는 곳도 많다. 2 바이마르헌법상 국민투표 제도 1919 년 8 월 11 일의 바이마르헌법상의 국민투표 제도는 실제상의 필요에서라기보다는 오히려 이론적 고찰의 결과로부터 나온 ` 것이 라고 한다. 70) 다만 이 헌법의 기초위원인 프로이스 (Hu g o Preu/3 ) 는 국민투표 제도가 국가기관 상호간의 의견충돌을 해결하는 장점 보다는 오히려 의회제의 정착을 배제하게 되는 위험이 있다고 했으 며, 칼 슈미트도 의회에 의한 입법 이의의 국민발안에 의한 입법이 의회제를 파괴할 위험이 있다고 하였다. 71) 결과론이지만, 나찌독 일의 히틀러의 지위도 형식적으로는 그 근거를 국민투표에 두었던 것 0] 다. 바이마르공화국 연방에 있어서의 국민두표 제도는 연방헌법의 개정, 연방법률의 제정, 연방대통령의 임면, 支邦 구역의 변경 등 네 가지이다. 그 형식에는 국민표결, 국민발안, 그리고 국민소환 이 있다. 연방헌법의 개정은 반드시 국민두표에 부의되는 것은 아니기에 이는 임의적 국민투표 사항이다. 이 점은 강제적 국민투표제 를 지 닌 스위스연방과 다르다. 연방헌법 제 7 6:.죠 후단에서는 국민발안 (Volksbe g ehren) 에 기한 국민표결로 헌법개정을 할 수 있도록 규 정하고 있다. 또 제 7 6:.죠 제 2 항에 의하면 연방의회가 연방참의원의 항의에도 불구하고 헌법개정의 의결을 하지 않는 경우에 연방참의 원이 2 주일 내에 국민표결 (Volksen t sche i d) 을 요구할 수 있다. 연방법률은 역시 임의적 국민두표 사항이다. 연방헌법상 국민은

70) Max Fetz e r, Das Refe r en d um im Deuts c hen Sta a ts r e cht, 1923, S. 35. 71) C. Schmi tt, Volksents c heid und Volksbege hren, 1927, S. 51.

일정수의 찬성자가 있으면 스스로 법률안을 작성하여 그것을 정부 에 제출할 수 있다. 정부는 이를 연방의회에 제출하고 연방의회는 어떠한 변경도 가하지 않고 가결하면 법률로서 성립한다. 연방의 회에서 부결한다든지 변경을 가하면 국민투표를 통하여 법률의 가 부를 결정짓는다(제 7 緖: 제 3 항). 또 이것 의에 연방헌법 제 7~ 죠 제 1 항~제 4 항 그리고 제 74 조 제 3 항에서는 연방의회가 가결한 법률은 대통령의 명령이 있을 때나, 일정수의 국민의 청구가 있을 때, 그 리고 국민발안이 있는 것을 그때까지 연방의회가 가결하지 않을 때 에는 국민표결에 부의할 수 있다고 규정하고 있다. 연방헌법 제 41 조 및 제 4 33'.적] 의하면 연방대통령의 임명 및 해 직은 전 독일 국민에 의한 선거를 통한 선출과, 穴詳의 임기 만료 전의 경우, 연방의회의 결의에 의한 국민투표를 행하여 그 해직을 결정할수 있다. 연방헌법 제 l &E 제 3 항·제 4 항에 의하면 주민의 희망에 의하여 지방 구역을 변경할 수 있도록 하고 있다. 죽 연방헌법상 주민이 지방 구역의 변경 및 신 지방의 창설을 희망할 때에는 연방법률에 의하여 할 수 있는바, 그 주민의 의사는 투표로써 정한다. 이렇게 볼 때 바이마르헌법상 국민투표의 형식은 국민투표(연방 헌법개정 국민표결, 연방법률제정 국민표결)와 국민발안(연방헌법개정 국민발안, 연방법률제정 국민발안) 그리고 국민소환 등이 있다. 각 支邦에 있어서의 국민투표제는 대단히 다종다양하다. 국민투 표가 행해지는 사항으로는 지방 헌법의 개정, 지방법률의 제정, 지방의회의 해산이 있고, 그 형식으로는 국민표결, 국민발안, 그 리고국민해직이 있다. 나찌독일에 의해서 바이마르헌법에 근본적인 변경이 가해졌는 데, 그 기초법이 된 것이 보통 수권법으로 불리는 1933 년 3 월 24 일의 〈국민 및 국가의 긴급사태 제거를 위한 법률 〉 (Gesetz zur

Behebung der Not von Volk und Re i ch) 이다. 72) 그런데 이 수권법 의 제정은 헌법개정 절차에 따랐는바, 1933 년 7 월 14 일 제정한 〈국 만표결에 관한 법률 〉 (Gesetz Uber Volksabs ti mmun g)에 의해서 바이마르헌법상의 국민투표 제도와는 전혀 별개의 제도에 의해서 시행제정된 것이다. 즉 이 법률 제 1 조에서는 정부는 그 조치를 국민의 贊否 에 부칠 수 있고, 법률제정도 또한 같다고 하며, 제乞죠에서는 국민투표는 유효투표의 다수로써 결정하며 헌법변경을 위한 법률도 같다고 한 다. 제또죠는 국민이 정부의 조치에 찬성할 때는 1933 년 3 월 24 일 의 수권법 제또巨} 적용되며, 내무장관은 이 법률을 시행하는 데 필요한 법규명령 및 일반 행정규칙을 발할 수 있도록 했다. 바이마르헌법상의 국민투표 제도는 국가기관간의 의견충돌을 해 결하려고 한다는 점에서 의회에 대한 불신에서 나왔다기보다는 의 회 중심하에서의 기관충돌을 해결하기 위한 목적에서 나왔다 . 73) 그러나 나찌 독일에서의 국민투표는 지도자 ( Fuhrer) 히 틀러 의 의 사를 전 독일 국민의 의사와 일치시키려는 가장된 의도였다. 즉 국 가권력은 국민으로부터 나오는데 바로 지도자야말로 그 국민의 의 사의 구현자로 보도록- 이 제도를 이용한 것이다. 1933 년 국민투표법에서 국민투표의 대상은 정부의 조치 (Ma/3 nahme) 였으며, 여기에는 법률도 포함되도록 했다는 점이 바로 의 회제를 파괴할 수 있는 국민투표의 위험성을 보여주는 점이다. 독일기본법이 국민투표에 관련된 제도의 채택을 극히 자제한 것 은 바로 여기에서 연유한다.

72) 이를 수권법 (Erm :t ch tig un g s g e se t z) 이라고도 한다. 73) C. Schmi tt, a.a . 0., S. 4_8.

3 여러 나라의 국민투표 제도 스위스와 미국을 시발으로 한 국민투표제는 제 1 차 세계대전 후 에는 독일, 오스트리아, 스웨덴, 그리스, 스페인 등에서도 광범위 하게 채택되었다. 득히 독일에서의 채택은 획기적이다. 그것은 종 래 소국인 스위스에서의 법률국민투표나 국민발안 또는 미국의 주 단위에서 이제 인구 4 천만이나 되는 대국에서도 실현될 수 있었다 는 점 때문이다. 그리하여 신생 독립국가들은 헌법을 제정할 때에 경쟁적으로 독일의 예를 모방하였다. 국민투표는 그때까지의 의회 제의 폐단을 타개하는 방법으로 생각되었다. 영국에서는 미국에서와는 달리 보수주의자들이 국민투표 제도를 도입하고자 하였다. 74) 다만 이에 대한 자세한 논란은 제 3 장 제 1 절 2 에서 언급한다•

같은 영연방국가인 오스트레일리아에서는 1901 년 헌법 이래로 연방헌법의 개정에 관한 국민투표 제도를 설정했다. 각 주에서는 정책국민투표가 인정되었다. 또 캐나다에서도 1898 년 캐나다의회 에 의하여 禁酒 문제에 대한 국민투표가 행하여졌다. 지금까지 행해진 여러 나라의 국민투표 상황에 대한 분석 • 평가 는 별개로 하고 아래의 표로 대신하고자 한다. 75)

74) A. L. Lowell, 위 의 책 , p. 157 75) 이의 출처는 David Butl er and Austi n Ranney ed., Refe r endums ; A Comp ar ati ve Stu d y of Practi ce and Theory (1978) , Ap pe ndix A 및 金漢雄, 「한국에서의 國民投票의 정치적 의도와 정치적 영향」 (연대석사논 문, 1986) , pp. 10~ 13. 그리고 국회 행정사무관인 金大鉉 정치관계자료 담당이 보완한 것을 그대로 인용한다• 김대현, 「국민투표의 이론과 그 실 시사례」, 〈< :5L法調査月報 》 , pp. 34~39.

세계 각국의 국민투표 실시 상황 국가 실시 일자 대상 찬성률 투표율 오스트리아 1938. 4.10 나찌독일과의 합병 승인 99.7 99. 7 벨기에 1950. 3. 12 레오폴드안]의복위 57.6 92. 4 불가리아 1922. 11. 19 전범 재판승인 73.1 1946. 9. 8 군주제폐지 95.1 89.2 l9il . 5. 16 헌법 개 정 승인 99. 7 99. 7 덴마크 1916. 12. 14 Vi rg i n Islan 뼈 향샹 64. 2 38.0 1920. 9. 6 No rth Schlesw ig의 합병 96. 9 50.1 1939. 5. 23 선거연령 인하 (2 간 l 에서 2 3,ll]로) : Land- 91 .9 48. 9 11996531 .. 55.. 2380 s선『tJh.거 i in연헌g 령법 폐 승 인지인 하 (2 3,,IJJ에서 21 세로) 5758..04 3578 ..23 I 거연령 (21 세에서 2 狂 l 로) 54 .6 62 .2 1963. 6. 25 广市雪先賣紅,승;인의 쑨 I 3389..46 7733..00 38. 6 73.0 196 9 .• 6. 24 자연보전법승인 42.6 73. 0 1971 . 9. 21 { 선거연령11 인하 ((221 1 세 세에에 서서 2l (SHAJl] 로로)) 5216 ..52 s633 ..96 I 1972. 10. 2 EEC 가입 63.3 90.1 1978. 9. 19 선거연령 인하 (2 硏 l 에서 1 Ul 로) ~3.9 63.4 에스토니아 1923. 2.17~19 종교교육재개 71 . 7 66. 2 1932. 8 . 19 헌법개혁 49.2 90. 5 1933. 6.1 0 ~12 대 통령제 32. 6 66. 5 1933 .10 .14 ~ 16 내각 책 임 제형 대통령 제 72. 6 77. 9 1936. 2.2 3 ~25 제헌의회 소집 76. ] 80.0 핀란드 1931 . 12. 29 禪폐 지 70.5 44. 4

프랑스 1793. 8. 4 새 헌법 승인 99. 3 26. 7 (1 900 년 1795. 9. 6 새 헌법 승안 95. 6 13.7 이전) 1799. 8. 30 새 헌법승인 63.8 3.8 1800. 2. 7 나距 1] 옹의 총통 취임 99. 9 43. 1 1802. 9. 나똥사옹의 종신 통령 승인 99.8 51. 2 1804. 5. 18 나똥}）옹의 황제등국 99.7 43.3 1815. 5. 30 王웁 l j헌법의 부활(백일천하시) 99. 7 18.8 1851 . 2. 21 루이 나폴레옹의 헌법제정 위임과 10'; 1 집권 92.1 79. 7 승°J 1852. 11. 21 루이 나풍세웅의 황제 등국 96.9 79.7 1870. 5. 8 의회의 지배권 (루이 나폴레옹의 제국에의 협 83. 1 83.5 력에 대한 약속과 방대한 개혁 약속) (프19랑00스 년 1945. 10 .21 ：법회제의정의회 참의정소 적집 권한 9666..3 8 7799.. 99 이후) 1946. 5. 5 새 헌법승인 47. 1 80. 7 1946.10. 13 II 53. 2 68.8 1958. 9.2 8 II 79. 2 84. 9 1961 . 1. 8 알제리의 자치권승인 75. 3 76.5 1962. 4. 8 에비앙협정 90. 7 75. 6 1962.10. 28 대통령직선제 법률안(헌법개정) 61. 1 72. 2 1969. 4. 27 상원의 권한과 지역제 개편 46. 8 80. 6 1972. 4.23 EEC E.j 확대 계획안 67.7 60. 7 독일 1926. 6. 20 구독일왕가재산의몰수 92. 3 39. 3 1929. 12. 22 배상금지급거절 94. 5 14. 9 1933. 11. 12 국제연맹 탈되 승인 93.4 92.2 1934. 8. 19 히를러의 총통취임 88. 1 94.7 1936. 3. 29 Reic h sta g !i s 따 총통 승안 98.1 98.9 1938. 4. 10 독일과 오스트리아의 합병 99. 0 99.7 1968. 4. 16 헌법개정 승인 94.5 98. 1

그리스 1862. 11. 19 알프레드왕자의즉위 95.4 1920. 12. 5 콘스탄틴 1 세의 복위 98. 6 1924. 4. 14 공화제 70 1935. 11. 3 군주제환원 97. 9 1946. 9. 1 조지 判복위 69 90 1968. 9.29 새헌법승인 91. 9 77.7 1973. 7.29 공화저] 77.2 74.7 1974. 12. 8 군주제폐지 69. 2 75.6 아이슬랜드 1918. 10. 19 덴마크와연합 92. 6 43. 8 1933. 10. 21 알콜성 음료금지의 해제 57.7 45,3 1944. 5. 29 {공덴화孛저토]부터 문 9989.. 55 9988.. 4 4 아일랜드 1937. 7. l 새 헌법 승인 56.5 68. 3 1959. 6. 17 비례대표제 폐지 48. 2 58.4 1968. 10. 16 I { 인구편차 증가 39.2 62.9 비례대표제 폐지 39.2 63.0 1972. 5. 10 EEC 가입 83.1 70.9 1972. 12. 7 { ~선거특별 연한령헌 인법하상 지위 계지 84. 4 50.7 이탈리아 1929. 5. 24 과시스트정권 신임 98.3 89.5 1934. 3. 26 파시스트정권 신임 99.9 99.5 1946. 6. 2 군주제 폐지 54.3 89.1 1974. 5. 이혼법취소 59.1 88.1 12~13 1978. 6. 11 정당에 대한 서 · I 의 재정지원 취소. 반테러 43.7 81 . 3 입법 취소 23.3 81 .4 라트비아 1931 . 가울 소수종교그룹의권리 No 룩셈부르크 1919. 9. 28 {大公妃의 확정 77. 8 68.0 · 벨기에 아닌 프랑스와의 경제연합 73.0 65. 3

1937. 1. 6 급진정당의 제한 4.3 노르웨 o] 1905. 8. 13 스웨덴과분리독립 99. 9 84. 8 1905. 11. 군주제승인 78.9 75.3 12~13 1919.10. 6 알콜성음료금지존속 61. 6 66.5 1926. 10. 18 알콜성음료금지취소 55. 8 64. 8 1972. 9. EEC 가입 46. 5 77. 6 24~25 폴란드 1946. 6. 30 { 상영구원경폐제지 체제안 68. 0 87. 6 1946. 6. 30 발탁및동부국경승인 91 .4 87. 6 포르두갈 1933. 3. 19 새 헌법승인 99.1 97. 6 루마니아 1866. 5. 2 지배자로서 찰스 루이스 왕자의 승인 99.9 1938. 2. 24 새 헌법승인 99.9 93 1941 . 3. 2 Anto n escu 정부 승인 99. 9 1941 . 11. 9 II 99. 9 스페인 1947. 7. 6 계승법 승인 95.1 94. 0 1966. 12. 14 새 헌법승인 95.9 89. 2 1976. 12. 15 정치개혁 프로그램 승인 94. 2 77. 7 스웨덴 1922. 10. 6 알콜음료금지 49.0 51 .1 1955. 10. 16 우측 운전 (Driv e on rig h t) 15.2 53.2 (1) 47 7 1957. 10. 13 세 가지 선택적 연금안 {{2) 36. 7 }72.4 (3) 15. 7 스위스 1866 년 이래 297 개의 국가적 규모의 국민무표 실시 터어키 1961 . 7. 9 새 헌법승인 61 .8 78. 5 영국 1975. 6. 5 EEC 잔류 67.2 64. 5

알제리아 1962. 9. 20 의회권한승인 99. 6 81 .5 1963. 9. 8 새 헌법 승인 99.6 82.7 1976. 6. 27 국민헌장승인 98. 5 91 . 4 1976.11 . 19 새 헌법승인 99.2 92.9 베닌 1964. 1. 5 새헌법승인 99. 8 92.1 (Dahomey) 1968. 3.31 새헌법승안 93.2 81 .2 카메룬 1960. 2.21 새 헌법승인 58.8 76. 6 1972. 5. 21 동서카메룬의 단일공화국안 99.9 98.5 코모로/ 1977.10. 28 Ali S oil ~ 집권 계속 승인 56. 6 92.2 (새로운 인물의 선거 없이) 콩고 1963.12. 8 새 헌법승인 86.1 91 . 7 1973. 6.24 ” 94.6 77.0 이집트 1956. 6.23 새 헌법과 Nasser 신임 99. 8 1958. 2.20 시리아와합병 99. 9 1965. 3. 15 Nasser의 재선과 정 책 신임 99.0 98. 2 1968. 5. 2 3 . 3 떠 성명 승인 99.9 99.8 1971 . 9. 1 아랍연방공화국승인 99.9 97.2 1971 . 9.11 새 헌법승인 99. 9 iI’ 1974. 5.15 < 1 떼 pap e r i 승인 99.9 i 1976. 6. 10 대통령 임기 연장승인 99. 9 95. 7 1979. 9.16 사다트재선과정 책 신임 99.9 95. 8 1977. 2.10 반란자처벌법 승인 99. 4 96.7 1978. 5.21 반대자에 대한조치 승인 97.8 85. 2 에쿠아도르 1973. 7. 29 새 헌법승인 99.0 기니

감바아 1965. 11. 공화국헌법승인 62. 3 1970. 4. 공화국헌법 승인 70.4 20 -23 가나 1960. 4. 공화제헌법 88. 4 54. 3 17~23 1964. 1. 1 당제국가승인 99. 9 96. 3 24~31 1978. 3.3 1 정당체헌법 55. 6 이라크 1921 . 4. 왕으로서 파이잘승인 96.0 리베리아 1975. 0. 7 대통령임기 제한 go+ 80+ 리비아 1971 . 9. 1 아랍연방공화국승인 98. 6 94. 6 마다가스 1972. 10. 8 새 헌법승인 95.6 84. 3 카르 1975. 12. 2 ” 94. 6 91 .7 말리 1974. 6.2 6 ” 99.7 92.1 모로코 1962. 12. 7 11 95. 3 84. 2 11997702.. 37.. 241 ”” 8989..7 7 9932.. 19 세네갈 1963. 3. 3 새 헌법승인 99. 5 1970. 2. 2 수상의 지위환원 99 .9 94.9 시에라레온 1978. 6. 1 당제 헌법 숭인 97. 1 96. 2 S-12 소말리아 1961 . 6. 2 0 두개의소말리아합병 90. 6 납아프리카 1960. 10. 5 공화제로변경 52. 3 90.7 수단 1977. 4. 3 Numeir y 재선 및 정책 승 인 99. 1

시리아 1949. 6.25 헌법개혁안에 대한 네 가지 질문 90 60 1953. 7. 10 대통령의 새 권한 99. 7 86.8 1958. 2.20 이집트와의 합병 99.9 1971 . 9. 1 아랍연방공화국승인 94. 6 89.7 1973. 3. 12 재헌법승인 97.8 88.9 1978. 2. 8 Assad 대통령 재선 및 그의 정책 신임 99. 9 97. 0 토 1961 . 4. 9 재헌법승인 95.0 1963. 5. 5 “ 98.3 90.6 튀니지 1974.11 Bour gui ba 의 종신집권 99. 9 96. 8 어퍼볼타 1960. 11. 27 새 헌법승인 99. 5 90. 2 19i 0. 6. 14 ,, 98.-! 75.9 1977. 11. 27 “ 98. 7 78. 6 자이레 1964. 6. 새 헌법승인 92. 0 27~i . 10 1967. 6. II 97.8 4~16 참비아 1969. 6. li 인권침해 조항의 대지 승인 91 .0 53.0 방글라데시 197 7. 5. 30 헌법 및 1 양 H 프로그램의 Zia 신임 선거 실 98. 9 85 시 때까지 대통령으로서 Ersh ad 승인 95.0 65 1985. 3 정부정책의 승인 버마 1973. 12. 새 헌법송인 94.4 91 .1 15 -31 캄보디아 1955. 2. 7 시아누크 신임과 캄보디아 독립 승인 99.8 1958 국회의원수의 감축 99. 0 1960. 6. 5 시아누크와 그의 정책 신임 99.9 91 .8 1972. 4. 30 새헌법및론눌신입 97.5 75.0

이란 1963. 1. 26 Sha 璃 개혁 프로그램 승인 99. 9 92. 0 말다이브 1968. 3 총통제 아닌공화국 90. 0 네팔 1980. 5. 2 p ancha y a t시스템 또는 다당제 55.5 67.0 파키스탄 1960. 2. 14 Ay ub khan 대통령 및 그의 정책 승인 (제한 96. 0 60. 0 선거인단두표) 1984. 12. 19 지아 대통령의 硏민 통치연장 및 그의 이슬람 97.7 62. 0 화정책승인 필리핀 1947. 3. 11 미국싱업권승인 88.4 40. 0 191702~. 153 . E정 헌?된국선승거민 oJ표 반결대제( 지유방지의 반회대에 서 선거) 899937... 000 1973. 7. Marcos 신임과 계엄 승인 90. 7 27~28 1975. 2.27 f계 }:업연장 l 조계직업 관승할인권 승인 868976... 760 999000... 777 19l&76~. 1170 . { 헌계법엄개연장정안승인승인 9907.. 96 9977.. 2 2 1977. 12. 18 대통령 및 수상으로서의 마르코스 신임 89.5 98. 0 1981 . 4. 7 헌법개정안승인 79.0 66.0 성가포르 1962. 1. 9 말레이지아합병 71. 1 100 베트남 1955.10.23 BaoDai 황제 퇴위 98. 9 스리랑카 1982. 12.22 천 이상의 국회의원 임기 연장 승인 54.7 71 .0 캐나다 1898. 9.29 알콜성음료 51 .3 44.0 1942. 4. 27 징집안 63. 7 71. 3 볼리비아 1931 . 1.1 1 새 헌법승인 브라질 1963. 1. 6 대통령의 전권 84.2 66.2

칠레 192 5. 8.30 새 헌법승인 94. 7 86 .3 197 8. 1. 4 피노체트의 칠레보호 78. 6 91. 4 1980. 9.11 새 헌법 승인 (민정이양의 접진적 실현을 위 67 .1 함) 1988. 12. 5 피노체트집권연장 43.0 콜롬비아 1957. 12. 1 새 헌법 연장 94.6 72.3 쿠 바 1976. 2.15 재헌법승인 99. 0 98. 7 에쿠아도르 1978. 1.1 5 194 판 개정안이 아닌 새 헌법 승인 58.1 90. 0 (24.9% 부정투표) 과테말라 1935. 6. Ubic o 대통령의 임기 연장 99. 9 22~24 가이아나 1978. 7.10 헌법변경을위한 국민투표 제 폐 지 97 .4 70.7 하이티 1964. 6.14 Duval i er 의 종신집권 100.0 1971. 1. 31 Duval i er의 후계자 지명권 100.0 뉴파운드 1915.11 알콜성음료금지승인 82.4 71 . 3 랜드 파나口t 1940. 12. 5 새 헌법승인 1977.10. 23 미국과의 과나아 운하 조약 승인 67.4 94.0 파라과이 1940. 8. 4 새 헌법승인 92.4 페루 1939. 6. 18 헌법개정안 87. 4 1962. 4. 8 우루과이 1917.11. 25 새헌법숭인 92. 5 11993384.. 34.. 2179 헌법개”정 안승인 9953.. 86 5554 .9 1942. 11. 29 헌법승인 77. 2 66. 9 I 1946. 11. 24 헌법개정안승인 42.6 79. 9

1951 . 12. 16 새 헌법승인 I 54.2 36. 7 1966. 11. 27 대통령제 환원 64.9 70. 0 1962. 11. 28 두개의 헌법조항개정 30. 0 92.0 베네주엘라 1957. 12. 15 Perez 대통령 통치 신임 86.6 호주 연방국 성립 이래 39 회의 국민두표 실시 뉴질랜드 1908. 11. 17 알콜성음료금지 38.7 79.8 1911 . 12. 7 알콜성음료금지 55.8 83. 5 1914. 12. 10 II 49. 0 84.6 1919. 4.30 II 48.6 1949. 3. 9 경마장 밖에서의 도박 허용 68. 0 56. 3 1949. 3. 9 오후인음주금지유지 75. 5 1949. 8. 3 징계제유지 77. 8 61. 5 1967. 9. 23 4 년 임기아닌 疾! 임기의 의회 68.1 71. 2 1967. 9.2 3 음주시간연장 64. 5 71. 2 참고문헌 2 일본 문현 ® 大石義雄, 『 國民投票制度(l)硏究 』 ( 日 本評論社, 昭 14) ® , 『國 民投票 』 (關 書 院, 昭 32) ® 一 __ , 「 日 本國憲法과 國民投票制」, 《 法學論穀 》 (京都大法學會, 72 卷 4 號) ® 河村又介, 『直 接民主政治 』 (日本評論社, 昭 9) ® 伊藤正己、 「 1 =f 1) :7...憲法學(l)新理論」, 《公 法硏究》 38(1976) ® 一 __ , 「彈刻及 U 國民能免制度」, 『 新憲法(l)硏究 』 (國家學會 編) @ 苗部信喜 「憲法改正國民投票制 l=' 軒寸忍若干(7)考察」, 《國家學會雜 誌》 (1956. 9)

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제 3 장 국민두표의 본질과 내용 제 1 절 국민주권과 국민투표 1 국민두표권의 주권적 기초 (1) 국민두표와 주권 국민투표가 정치적 의의를 지니면서 존재할 수 있는 것은 그것이 국민주권과 내적 연관성을 가지면서 기능하기 때문인바, 우리 헌 법 제 1 조 제 2 항에서도 〈 대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권 력은 국민으로부터 니온다 〉 라고 하여 이 문제에 대한 실마리를 제 공해 주고있다. 국민주권 원리 (Prin c ip e de la souverain e te nati on ale) !）는 군주 주권과 인민주권을 배제한다는 소극적 의미를 지닌다. 즉 주권이 란 국민적 권력임을 그 본질로 하는 것이기에 그것은 오로지 국민

1) 이에 대해서 자세한 내용은, 姜京根, 「憲法上 國民主權의 消極的 意味」, 《 考試硏究》, 제 17 료(1 988. 11), pp.13 5~147. ; 同 「憲法上 國民主權의 積極的 意 味」, 《 考試硏究 》 , 제 179 호(1 989. 2), pp. 47~61 참조.

적 이익을 위해서만 존재하는 것이며, 2) 따라서 왕이라든지 인민은 주권자가 될 수 없다. 결국 어떠한 집단이나 개인도 명백히 국민으 로부터 유래되지 않는 권위는 행사할 수 없으며, 3) 그와 같이 주권 이 국민에게 불가분적으로 귀속되는 국민주권하에서 각 시민은 주 권의 미세한 부분의 보유자가 아니라 단지 그 구성원의 자격으로서 주권 행사에 참여할 수 있을 뿐이다. 4) 그렇기 때문에 주권의 귀속 주체인 국민의 의사(l a volonte na ti onale) 를 이끌어내기 위한 최선 의 제도를 찾아야 하는 데 ,5) 거기에서 나올 수 있는 것은 군주정 에서 국민적 공화정에 이르기까지의 모든 정부형태이다. 결국 국 민주권은 인민에 의한 직접정체를 배제하지도 않지만 필연적으로 그것을 함축하고 있다고도 할 수 없다. 6) 우리 헌법에 있어서도 주권 행사에 대한 시민들의 참여는 선거인 단을 구성할 뿐이며, 국민주권 안에서 인민은 주권을 개인적 소명 에 따라서가 아니라 헌법과 국민에 의해서 받아들여질 수 있도록만 행사할 것이 요구된다. 즉 주권적 권력의 행사자라~ 입장에 있어 서 인민은 국민대표라는 자격으로판· 존재할 수 있게 된다 . 따라서 헌법상 국민투표권을 행사하는 투표인단은 국민의 직접적 대표자 로 인식되며, 보통 두표인단이 직접적으로 행사한다고 하는 주권 적 권력은 국민의 대표자로서의 인민이 국민을 위해서 직접적으로

2) 즉 모든 社台的 權力 (le po uvoir so ci al) 은 국민의 행복 (le bonheur de la na ti on) 을 위해서만 행사될 수 있다. R. Carre de MALBERG, Contr ibu ti on ii la the or ie ge nerate de l'E t a t , Recueil ,S ir e y, Paris , 1922 (la reim p re ssio n pa r du C.N . R .S. ) , t. Il ,, pp. 169~ 171 . 3) G. Burdeau, Droit consti tut i on nel et ins ti tut i on s pol iti qu es , L .G .D. J., 5 ed., 1972, p. 121 . 4) d'Eic h th a l, Souverain e te du peu p le , p. 76. 5) M. Dug u it , Trait e, 훈 ed., t. I., p. 436. 6) R.C . de Malberg, pre c ite ( 2) , p. 180, 183, 190.

행사한다고도 볼 수 있다. 물론 헌법상 국민주권을 인민주권 (la souverain e te du p eup le) 으 로 본다면 당연히 주권 보유자인 인민에 의한 직접적 주권 행사로 볼 수는 있겠으나 대표정이 원칙인 헌법체제에서는 인민주권론은 받아들이기가 곤란하다. 결국 국민주권적 질서 안에서의 투표권자 로서의 인민이 행사하는 국민투표권은 국민의 직접적 행사가 아니 라 그 직접적 대표자인 인민의 직접적 행사, 말하자면 국민의 입장 에서는 간접적인 행사에 불과하다는 점에서 대표정의 발전형태에 적합한 권한이라 하겠다. 이때 헌법의 제정이나 개정에 관한 국민의 투표권은 사실상 주권 적 권력의 행사이며, 법률이나 정책에 관한 국민투표는 국가권력 의 행사라고할수 있다. (2) 국민투표권의 주체로서의 국민 헌법에 있어서의 국민은 무엇보다도 주권의 보유자로서 나타나 지만 국민투표권을 행사할 때의 국민의 의미는 주권과 국가권력이 란 관념을 세밀히 구분하는 바탕에서 규정지어진다. 그러할 때 국민투표의 주체로서의 국민이란 국가 이전에 존재하 고 법적 의미에서의 국가의 인격화 의에 그 사회적 의미도 포섭하 는 것이어야 한다. 국민은 또한 영토의 실체로서는 물론 법적 실체 로서도 존재하는 국가의 참된 성격에 바탕해서 나온다. 그럴 경우 에만 국민공동체는 국가체제를 만드는 자로서 인정되어 국가체제 의 구성물로서 전락되지 않는다. 국민은 국가권력과 공동체의 소 망을 구현시키려는 이해 상반된 사회적 제세력에서 나오는 모든 것 울 아해할 수 있게끔 해준다. 국민두표에 있어서의 국민도 역시 개별적인 구성원으로서의 개 개 인민은 아니다. 즉 그는 전체적인 통일공동체로서 존재하기에

특정한 문제에 대한 판단은 그 대표자에 의하여서만 의사 ~7 표시하 는 것이 원칙이기에, 국민이 그 스스로 직접 투표에 의해서 주권적 의지를 표현하는 것은 예의에 불과하게 된다. 그러나 비록 전체로서 불가분적 방식으로 존재한다고 하더라도, 개별적 인민인 개개 구성원에게 주권이 있다고 할 경우에는 인민주 권은 아니더라도 국민의 의사에 반하거나 능가할 수 없는 인민이 존재할 수 있으며, 그 한도에서 마치 인민은 국민의 대표자처럼 특 정 사안에 대해서 결정할 수 있다. 7) 특히 헌법 제 1303 드 제 2 항의 헌법국민투표는 물론이려니와 헌법 제 7 'E즌의 정책 국민두표는 확실히 인민적 국민 (Peu p le-na ti on) 으 로서의 권한이라는 성격이 강하다. 다만 헌법제정 국민투표는 헌 법개정 국민투표와는 달리 국가적 국민 (L ' E t a t - na ti on) 의 주권적 권력의 행사라고도 할 수 있다. 국민주권국가에서의 국민은 주권 과 국가권력의 보유자로서 헌법국가에 있어서의 최고의 권력자이 다. 그러한 헌법국가에서의 주권자인 국민은 헌법에 융해되어 있 는 상태로만 헌법제정권력을 가지기 때문에 현실적으로 그는 제도 적 헌법제정권력과 국가권력만을 보유할 뿐이다. 그런데 국민은 행동능력이 없는 추상적 통일체이기 때문에 국민 이 어떻게 위와 같은 권력을 행사할 수 있는가 하는 점이 문제이 다. 물론 분화된 국가권력, 즉 입법권, 행정권 그리고 사법권은 각각 대표자(헌법 제 40 조 • 제 6 惡:. 4 항 • 제 101 조 1 항)가 맡아서 행사 한다. 문제는 대표자가 제대로 국민의 의사 를 받들지 못하는- 경우 국민이 직접 그러한 권력을 행사하여 법적으로 대표자의 행위 를 보 정할 수는 없다는 점이다. 바로 그러할 때 행동통일체로서의 인민이 나오게 된다 • 인민은

7) 姜京根, 「憲.i:il 固 民 主權 에서의 넵 民 (Na ti on) 의 .;31木 」, (I 法 싸 論范 〉) (第漏 • 崇 資 大 法卿Btlifr : 1987) , pp.1 5 8~ 159 참조.

적어도 인민주권 원리하에서는 제도적 헌법제정권력이나 국가권력 울 개별적 대표자들을 매개로 하지 않고 직접적으로 행사할 수 있 기 때문이다. 바로 그와 같은 인민을 그 속에 내포하고 있는 국민 은 인민적 국민으로 인식되며 그러할 때의 인민은 국민을 넘어서지 못하는 한정된 범위, 예컨대 선거권자의 모임인 선거인단 등으로 간주될 뿐이다. 그렇다고 한다면 국민주권 원리하에 있는 국민의 입장에서는 각 대표자나 인민은 한결같이 국민을 대표하는 자에 해당되는 것이 며, 다만 대표 범위에 있어서 각 개별적 대표자는 입법권, 행정 권, 그리고 사법권 등을 각각 대표하여 행사하지만, 인민은 직접 적으로 제도적 헌법제정권력이나 국가권력 (즉 분화되지 아니한 통치 권의 형태)을 맡아서 행사한다는 점에서만 차이가 있을 뿐이다. 헌법국민투표의 경우 국민의 직접적 대표자인 인민은 제도적 헌 법제정권력을 행사한다. 그것은 부분적 헌법개정은 말할 것도 없 고 완전히 새로운 헌법도 만들 수 있기에 헌법제정 국민투표의 경 우에도 인민은 주권행사의 한 주체로서 기능한다. 그러할 때 그 주 체는 국가적 국민일 수도 있다. 법률안이나 정책 또는 조약 국민투표의 경우는 인민이 국가권력 (통치권)을 직접 행사하는 것이지만, 일반적으로는 개별적이면서도 간접적인 국민대표기관으로서의 입법부나 행정부 등이 담당하고 있기 에 보통 행하여지는 국민투표의 방식으로서 기능하는 것은 아니다. 그 어느 경우에도 인민은 국민투표권의 행사자이지 보유자는 아니 다. 다만 인민주권 원리 아래에서는 그 보유자로 평가될 수도 있다. 2 대표정체와 국민투표 대표정 (le go uvernement re p resen t a tif)은 시민이 국가적 기능을

수행하는 개개인으로서의 대표자를 선임하고 그 대표자로 하여금 시민의 처지와 입장에서 사안을 처리케 하는 정체이다. 8) 국민주권 의 귀결이라고 할 수 있는 이 대표정체는 인민으로 하여금 비록 그 가 스스로 국가의 업무를 관리하기 위하여 필요한 능력을 가지고 있다 하더라도 그 자신은 대표자들을 선정하는 것으로서만 만족하 도록하게 한다 .9 ) 그렇다면 인민주권하에서 당연히 인정되는 국민투표가 1 0) 국민주 권을 원칙으로 하는 대표정체에서 어떻게 용인될 수 있는 것인가? 이 문제에 있어서 주의할 점은 대표자들은 국민의 先在하는 의사를 옮기는 것이 아니라 〈 국민을 위하여 〉 (p our la Nati on ) 주장한다는· 점이다. 즉 법적으로 볼 때 국민의 의사는 대표기관을 통하여서만 존재하는 것임에 비하여 인민주권에서의 인민은 스스로의 의사표 명 능력을 가진다는 접은 11 ) 상당히 음미할 만하다. 결국 국민주권 에서의 국민, 인민, 그리고 대표자와의 관계에서 대표자는 국민총 체를 집합적 • 無覇束으로 대표하는 것이지 선거인에게 법적으로 기속되는 것은 아니며 그 점이 인민주권에서의 대표자와 다~ 점이 다. 受任者가 委任者로서의 선거인, 죽 인민에게 엄격하게 종속되는 것은 국민주권과 조화될 수 없다. 12) 그렇기 때문에 대표정체 안에 서 대표자들이 행한 결정을 인민이 승인한다든지 국민두표 를 행한

&) Y. Guchet, Elements de droit consti tut i on ne l, Albatr o s, Paris , 1981 , p. 122. 9) G. Burdeau, 1'ra i t e de scie n ce pol iti qu e, 양 ed., t. I\. , vol. 2, nos 76 et suiv . ; m~me aute u r, p re cit e ( 3) , p. 125. 10) G. Burdeau, pre c ite ( 3) , pp. 123~ 124. 11) Y. Guchet, pre c ite ( 8) , pp. 125~ 126. 12) R.C . de Malberg, pre c ite (2) , p. 257.

다는 것은 법리상 있을 수 없게 된다. 13) 그러할 때 선거안단, 즉

13) Y. Guchet, pre cit e ( 8) , p. 126 ; G. Burdeau, pre cit e ( 3) , p. 128. 예 컨대 완전히 대의정 의 기초에 근거를 둔 제 3 공화국은 국민투표적 상의 (Consulta t i on re f erenda i re) 의 모든 가능성을 배제하였다.

인민은 대표자를 지명하기 위한 국민의 도구에 해당되고 의사기관 으로서는 인식되지 않으며 따라서 인민에 의한 두표가 인정될 수 없게 된다 .14) 다만 오늘날 의회정이 목적으로 하는 바는 정부의 여러 행위가 여론에 합치될 것을 보장하도록 함에 있는데, 그것은 대표정체에 서 활동하는 선거인단인 인민에 의해서 자리잡아진다. 이는 의회 의 존속중에 행해지는 여론 • 언론 • 정치집회 등의 형태로 나타나 는 선거인단의 의사가 법적인 상태로 대표자에게 구속을 가할 수 있을 때에라야 가능하다는 점에서 국민주권하의 국민투표는 대표 정체를 더 한충 강화시킬 수 있다는 존재이유를 가진다. 15) 바로 그 점에서 국민주권 아래에서도 인민이 국민을 위하는 한도 안에서 비 구속적인 의사를 표명할 수 있으며 인민에 의한 국민두표가 법적인 기속력 없이 행해질 수도 있는 것이다 . 대의정과 국민투표적 정당성의 문제는 특히 영국의 의회주권을 중심으로 논의되어 왔다. 의회주권이라 함은 국왕과 상원 그리고 하원의 세 부분으로- 이루 어지는 〈 의회에 있어서의 국왕 〉 (Ki ng in Parlia m ent) , 죽 주권의 회가 영국 헌법하에서 어떠한 법도 제정 • 폐지 • 수정할 수 있는 권 력을 가진디는 것을 말한다. 이것은 적국적으로는 왕위의 계승 • 사권에의 침해 등도 의회가 결정할 수 있고, 소극적으로는 국왕의

14) J. Lafe r ri ~r e, Manuel de droit consti tut i on nel, 훈 ed., Domat, 1 947, p. 394. 15) R. Cap itan t, Le con/l it de la souverain e te p ar lementa i r e , Rev. int e r -nat. d'his t. po l. et consti. , 1954, p. 153 et suiv .

대권, 국제법 또는 이전 의회의 입법도 현재 의회의 권능을 제약할 수없다는것이다. 그런데 영국의 유럽공동체 (E • C) 가맹으로 인하여 이 의회주권 이론은 커다란 변화를 맞이하게 되었다. 공동체 가맹을 위한 국민 투표제 도입은 영국의 법질서보다도 상위의 법질서를 만드는 것으 로도 평가될 수 있기 때문이었다. 즉 그렇게 되면 의회주권의 본질 적 부분이라고 할 수 있는 입법 내용의 무제약성에도 상당한 영향 을 미칠 것이 예상되는 것이다. 자연 장래의 영국헌법이 공동체 가 맹과 영국헌법원칙인 의회주권을 어떻게 조정할 것이냐에 관하여 는 많은 논의가 있게 되었다. 이러한 점에 대하여 의문을 표시한 신학파의 학자는 제닝스 (Je nnin g s) , 로슨 (Lawson) , 프리드만 (Frie d mann) , 마샬 (Mar- shall) 등이다. 죽 전통적 이론은 의회제정 법률이 영국의 최고법 이고 법률의 형식을 취하는 한 그것이 마그나 카르타이든 細則的 규범이든 그 효력의 차이는 없다고 한다. 그러나 신 이론은 성문법 이든 불문법이든 영국 법질서에도 주권을 가전 의회에 선행하는 근 본 규범이 있고 그것이 의회를 구속한다고 본다. 또 전통적 이론은 이전의 의회가 결정한 것은 이후의 의회 를 구속하지 못한 다고 한 다. 신 이론도 이를 지지하고는 있다. 그러나 적어도 입법부의 구 성 및 절차에 관한 규범을 묵시적으로 개폐하는 것은 허용되지 않 는다고본다 .1 6)

16) 신이론을 제기 • 발전시킨 째의 판례는 다음과 같다 . (1 At tor ney -General (N.S.W.) v. Treth owen 0931 ) 44. C.L.R . 때l (fj Harris v. Mi ni s t e r of Inte r io r , (19 52) LT.LR . 124 5 Q, McCormi ck v. Lord Advocate , (1953) S.C. 396. 특히 E • C 가맹에 관한 판결은, Gi bs on v. Lord Advocate , 1975, S.L . T .13 4 참조.

결국 이러한 점은 의회보다 상위인 국민의 판단을 인정하기에 신

이론에 의해서 영국 의회주권에도 국민두표의 정당성은 확보되기 에 이르렀다. 3 준직접정체와 국민투표 (1) 직접정체의 의미 직접정체라 함은 국가 내에서의 주권자인 인만이 그 스스로 직접 통치하여 입법, 행정, 그리고 사법적 작용 등의 국가적 기능을 행 사하는 것을 의미한다. 이러한 직접정체를 민주적 정체 17) 라고 할 때의 그것은 주권자인 인민이 입법적 기능은 물론 집행적 기능도 행사하는 정부를 지칭한다. 그런데 현실적으로 인민은 자신의 결정을 스스로 집행하는 기능 을 가질 수 없다. 왜냐하면 집행적 기능은 루소도 말했듯이 지속적 인 행위를 필요로 하는데, 인민이 결정을 내릴 때마다 매번 모이는 것은 사실상 불가능하기 때문이다. 그리하여 신적인 인민이 있다 면 오로지 그만이 민주적으로 통치할 수 있으며, 18) 따라서 현실적 으로 볼 때 보통의 평범한 인민들이 항상적으로 지배하는 직접정체 가 전체적이고도 구체적으로 나타날 수는 없다. 따라서 직접정체 는 이미 〈 역사적 골동품 〉 에 지나지 않으며, 19) 각 개인이 한 장소

17) Y. Guchet, pre cit e ( 8) , p. 120 ; G. Burdeau, pre ci te ( 3) , p. 132. 18) J.J. Rousseau, Du Contr a ! Soc ial, Liv r e III , Chap. IV. 19) G. Burdeau, pre ci te ( 3) , p. 132. 다만 스위스의 몇몇 깡똥 예컨대 Glari s, Unte r walden, Ap pe nzell 둥에서 매년 시민들이 Landsge m ein - d 려서 법률을 표결하고 관리들을 임명하며, 연방의회 대표자들을 지명하 고 있을 뿐이다. voy. Bate l li , Les ins tit ut io n s de democrati e d ir e cte en droit suis se , 1932.

나 큰 터에 모여서 공적 문제를 결정한다는 직접정체의 本旨는 기 껏해야 법률제정에만 해당되는 것이고, 행정적 생활활동의 이행에

는 관청을 내세울 수밖에 없다. 결국 루소가 말하는 민주정이란 순 수한 의미에서의 직접정체를 지칭하는 것으로서, 오늘날 사실상 대표정체가 보통 말하는 민주정이라는 입장에서 볼 때에, 그것은 혁명적 관념에 해당된다. 20 ) 또한 루소가 의미하는 민주정은 완전한 역사적 경험으로 알려져 있는 사실도 아니다. 예컨대 고대 도시국가에 있어서조차도 행정 적 기능과 사법적 기능은 인민에 의해서가 아니라 특정관리들에 위 임되어서 행사되었다. 그리하여 모든 시민들은 〈 (사법관· 행정관을 포함한) 관리들只끌 인정하였고 더군다나 그들은 자유-의 주요한 성 격 중의 하나가 명령자와 복종자의 교체에 있음울 인식하면서 기회 만 된다면 그들 각자는 관리직을 차지할 수 있다고 여겼다. 그렇기 때문에 아리스토텔레스도 통치는 전 인민의 업무에 속하는- 것이기 에 업무 담당자가 다수 시민, 예컨대 귀족에 의해서 선출되는 선거 방식을 비민주적으로 보았다. 21 ) 어쨌든 이러한 모든 사실들은 순 수한 의미의 직접민주정이 현실에 있어서는 거의 불가능한 것임을 보여준다.

직접정체에 있어서도 행정적 기능과 사법적 기능은 시민총체가 직접적으로 행사하는- 것이 아니라 관리들에 의해서 이행되었으며, 단지 입법적 기능만이 그리이스의 민회적 단체인 에 클 레시아 (Ekkles i a) 에서 회합한 시민들에 의해서 행사될 뿐이었다. 그런데 그 시민으로서의 인민은 주민이란 관념보다는 제한적이었다. 에클 레시아의 구성원이 되기 위해서는 아데네인 2 2) 아버지에게서 태어

20) Y. Guchet, pre cit e ( 8) , p. 120. 21) Cf. Monte s qu ie u , Es p따 de Lois , L iv r e Il , CH. Il . 22) Peric l~ s 법률에 의할 때 아테네인으로서의 시민 Oe c it oy en) 의 자격은 아테네인인 부모로부터 태어난 사람으로서 , 태어난 지 4 50 일이 되어야 한 다.

나 아테네에 거주하는 18 세 이상의 성년자 23) 이어야만 하기 때문이 었댜 말하자면 고대 그리스에서의 인민의 범위는 사실상 상당히 제한적임을 알수 있다 . (2) 직접정체에서의 국민투표 도시 정치생활에 대한 시민들의 참여는 광범했다. 24) 그리하여

23) 성년은 1 防 l 이다. 24) 행정직 직무는 광범한 책무 (char g es) 로 나누어졌다. 예컨대 그 출생에 있어서 아테네인인 소년은 실제로 단 하루 동안만 차지하고 제비뽑기에 의 해서 돌아가는 자리인 의회의장이 될 수 있으며 시장의 감독관이나 위원회 의 구성원이 될 수도 있고 배심원이 될 수 있음은 물론, 원한다면 의회 선 거를 위한 구성원도 될 수 있다. M. Fin l ey, Democratz e antz qu e et democrati e moderne, Paris, Pay ot , 1976, pp. 66~67. 25) M. Fi n l ey, 위의 책, pp. 68~69;Y. GUCHET, pre c ite( 8), p. 121 .

아테네 민주정은 그 사회에서 행해지는 말을 매체로 하여 〈 서로 마 주 보면서 〉 결합되면서 정치지도자들을 선거민이 직접적으로 통제 할 수 있었다. 의회의 집회, 즉 주권적 의회의 모임에 각 시민은 자유로이 참여할 수 있었고 몇 명의 사무원을 제의하고는 어떠한 관청이나 관리들도 없었다. 25) 이 의회에서는 전쟁과 평화, 조약, 재정, 법률, 공공사업 등 온갖 종류의 통치활동을 최종적으로 결 정하였는바, 이는 20 세 이상의 디수 시민들로 구성된 노천에서의 대중집회였다. 1 년에 최소한 40 회 이상 열린 이 회의에 출석한 모 든 사람들은 하루종일 토의하면서 의사결정을 하였다. 바로 그것 이 가장 엄격한 의미에서의 인민에 의한 통치이다. 그러나 오늘날 입법적 기능이 인민에 의해서 상설적으로 행사될 수는 없으며 따라서 개개인 모두가 법률 채택 때에 정규적으로 초 대받을 수는 없다. 그러기에는 인구가 너무 많은 것이다. 스위스 의 산간 지역에 있는 몇몇 깡똥에서라든지 미국 뉴 잉글랜드의 농

촌 지 역에 남아 있는 Town-mee ti n g이 라는 관습도 있으나, 그러 한 것들 역시 〈 완전한 민주정적 절차났근 아니다. 즉 그렇게 될 수 있으려면 인민의회 (l'a s semblee po p u lair e ) 자체가 법률을 완성시 켜야 하는데, 위의 유형들은 그 의결을 준비하는 관리에 불과하기 때문이다. 26) 의회가 재가권을 가지며 문제들이 전문적으로 될 때 전정한 민주정적 절차는 직접적인 인민민주정보다는 완화된 상태 로나타날것이다. 민주정은 시민이 안건에 대해서 충분히 이해한 뒤에 의견을 표명 해야 잘 운영될 수 있다. 그렇지 않다면 민주정적 형태와 절차는 존재할 수 있어도 민주정적 내용은 가지지 못한다. 때문에 시민이 그가 내릴 결정들을 진실되게 파악할 수 없을 때, 즉 법문 내용이 복잡해지면서부터 민주정은 허구적으로 될 가능성아 크다. 완전한 순수 민주정이란 사려 깊고 지적 능력이 있는 시민들과 문제들이 간명한 형태일 것이 전제로 될 때에 가능하게 된다. 민주정적 형태는 사람들이 투표함 안에 두표용지를 넣는 것으로 써만이 아니라 잘못 알고 있거나 〈 알지 못하는 〉 시민들이 없어야 완전하게 된다. 이는 정치적 제문제에 관련된 정보가 전문가 사회 에서 적절하게 정보계층 사회의 시민에게 유통될 수 있고 영향을 줄 수 있을 때에 가능하게 된다. 국민이나 인민이 직접으로 국정에 참여하는 것이 고전적 의미에 서의 참된 민주정이라면, 다원화되고 기술화된 전문사회에서의 민 주정은 그 사회구성원들이 공적 사항에 대하여 지적안 능력이 있고 관심있게 주의를 기울이게 할 수 있어야 하고 또 그 전제로서 정보 의 자유로운 유통에 의한 사전지식의 함양에 의한 국민투표가 이루 어져야한다.

26) Y. Guchet, 위의 책

(3) 준직접정체와 국민두표 순수한 직접정체를 실시하는 것이 더 이장 받아들여질 수 없다면 헌법적 경험상 준직접정체가 지니는 여러 제도가 제시될 수 있다. 이는 대표와 순수 민주정 관념을 결합한 것으로서 법률제정의 책임 이 있는 의회를 국민이 구성하면서도 특정한 공적 사안, 특히 입법 적 문제에 대해서는 인민이 그들 스스로 결정권 (le p ou voir de de ci s i on) 을 보유하는 것이다. 그러면서도 의회는 대표정체에서와 같은 법 적 성 격을 지 니므로 준직 접 민주정 (la democrati e semi -d i rec t e) 에 특유한 제도들, 즉 국민거부(l e ve t o: 인민거부, veto pop u lair e ) , 국민발안 (!'ini t iat i ve : 인민발안, !'ini t iat i ve pop u lair e ) , 그리고 국민표결 (두표) (le refe r endum) 등과 같은 제도들이 주된 구성요소가 된다. 27) 결국 보다 법적 효력이 있는 국민투표는 인민주권도 가미된 준직 접정체 안에서 행해지는 것이다. 즉 국민투표권은 국민주권하의 대표정에서는 인민이라는 국민의 직접적 대표지에 의한 주권적 권 력의 비구속적 행사권으로 이해되고, 28) 국민주권 원리에 인민주권 이 보완된 준직접정체의 구조 속에서는 29) 인민이 주권적 권력의 행 사를 직접 담당하고 거기에 법적 구속력이 부여되면서 행하여지는 권한이다. 그러한 이유에서 국민투표권을 국민주권의 직접적 행사 라는 직접민주정적 방식이라고 한마디로 단정지을 수 없게 된다.

27) G. Burdeau, Droit consti tut i on nel et ins ti tut i on s pol itiq u es, L.G .D.J. , 5ee d ., 1 97 2. p. 133 ; Y. GUCHET, Elements de droit constz ·tzttion nel, Albatr o s, Paris, 1981 . p. 132. 28) 국민투표가 국민주권 (la souverain e te na ti onale) 에 근거해서도 나온 다는 점은, voy . G. Burdeau, Le regi me des pou voir s pub lics dans la constit ut i on du 27 Octo b re 1946, R.D .P., 1946, pp. 548~559. 29) 자세한 것은, J. Lafe r rie r e, pre cit e( 14), p. 370n( I ) ;PINTO, Ele- ments de droit consti tut i on nel, 1952, p. 543.

또한 그 어느 경우에도 국만두표권은 대표정의 보완형식이라는 법 적 의미는 경시될 수 없다. 제 2 절 신임투표와 국민투표 l 신임투표의 의의 본래 신임두표 (Pleb i sc it e) 는 어의상 로마 평민 (plebs) 의 의결 (sc it um) 로서 국민이 권력과정에 참여하는 여러 행위인 선거와 같 은 의미로서도 사용된다. 30) 현실적으로 쁠레비쉬뜨 (Pleb i sc it e) 에 의하여 표시된 국민의사는 반드시 이루어진다기보다는 다만 국가의사 성립의 희망조건이 된 다는 점을 강조하여, 신임두표는 법적 효과를 결여한 것으로서 국 가의사로서의 성립을 위한 사실상의 참고자료에 그친다고 보는 관 점은 31) 쁠레비쉬뜨의 신임두표적 성격을 명확히 제시한 것이라고 할 것이다. 죽 어떤 대상을 국민투표에 부의했을 때 그 자체는 국 민의사로서 성립할 수 있더라도 그 대상의 〈 제안자 〉 와 관련해서는 사실상의 참고사항에만 그칠 수 있을 뿐이라면, 이 쁠레비쉬뜨는 평상시가 아닌 격동적이며 비상적인 정치적 시기에 때때로 등장하 는 임기웅변적 성질을 지니며 이러할 때 대개는 그 제안자를 위한 황제적 독재의 수단으로 변질되기 쉽다.

30) Karl Lowenste i n , Verf a.ss ung sl e h r e, 3. Aufl . Unverlin derte r Nachdruck der 2. Aufl ag e (Ubersetz t von Rudig e r Boerner) , 1975, J.C.B . Mohr (Paul Sie b eck) Tt inb in g en , S. 271 . 31) Max Fetz e r, Das Refe r endum im Deuts ch en Sta a ts r e c h t, 1923, S. 21, S. 63.

칼 슈미트는 이와 같은 경우를 일반적 인민투표 (Allge m ein e Volksabsti m mung ) 32 ) 라고 하는데 그 예로서 공화력 10 년 (1802 년) 과 12 년(1 804 년)에 나폴레옹이 제 1 집정관과 프랑스의 황제로 되면 서 시행한 1815 년 백일천하 기간중의 증보 헌법조항에 대한 쁠레 비쉬뜨, 또 1851 년 12 월 14 일의 뿔레비쉬뜨에 의하여 공화국 대통 령 루이 나폴레옹이 헌법제정에 관한 광범한 전권위임을 받고 루이 나폴레옹 통치가 위탁되는 것에 대한 투표 등을 들고 있다. 그도 역시 황제적 독재의 예로서 나폴레옹의 신임두표를 들고 있 는바 ,33) 그것들은 압도적인 찬성으로 가결되었음에도 불구하고 선

32) Carl Schmi tt, Ver fass ungs l ehre, ftinf t e unverandert e A ufl ag e , 1 970 Duncker & Humblot, Berlin , S. 8 6. 33) Plebis c i teo l) 관한 것으로서 , 그는 프랑스 1799 년 공화력 8 년의 집정관 헌법을 들었고, 그리하여 1852 년 11 월 21 일과 22 일의 Pleb i s cit혀]서 나 폴레옹 沙1 ) 가 프랑스인의 황제로 또 다시 등극한 점을 들고 있다. 34) C. Schmi tt, Ver fass ungs l ehre, SS. 86~87.

거간섭 등으로 신임투표의 명망은 손상되었고, 그러기에 민주정적 감각으로는 그것에 대한 의심을 품지 않을 수 없다고 했다. 여하간 이 쁠레비쉬뜨는 이론적으로는 민주정적 원리와 인민이 헌법제정 권력을 가전다는 사상에 부합되기는 하지만 인민들이란 보통 시민 적 안정과 질서를 희구하여 이미 완성된 사태에 대해서는 쉽게 동 의하려는 경향이 있기 때문에, 쁠레비쉬뜨는 어떤 사항에 대한 결 정이라기보다는 최소한 〈 자기들 스스로 결정했다났근 정도의 의마 밖에는 가지지 않게 된다. 34) 보통 민주국가는 국민의 정치참여에 의하여 일정한 가치 (예컨대 자유 • 평등 • 정의 등)를 실현시키려는 법지배적 정치형태라고 한다. 특히 중요한 것은 국민주권하에서의 국민은 다수결 결정에 의해서 문제를 가름할 수 있다는 점이다. 그런데 그 결정에 있어서 선거는

특정인의 지정을 의미하지만 정책투표는 주어진 사항에 대한 양자 택일이라는 형식적 결정만을 한다. 이 경우의 결정은 창설적인 것 이라기보다는 〈 제기된 형식적 물음 〉 에 대한 가부대답일 뿐 실질적 인 결정은 이미 문제제기의 방식에서 내려진다 .35) 능동적이면서도 정치적 관심을 가지고 있는 인민 가운데 소수만이 여론을 형성하 고, 투표권을 가지는 국민의 대다수는 정치적 관심이 없기 때문이 다. 그들은 때때로 결정에 대하여 수동적이고 그로부터 도피하려 고 하는데, 이것은 기권율이 높은 데서도 나타난다. 36) 결국 뿔레비쉬뜨는 사실상 문제를 제기하는 자가 문제제기 방식 울 통하여 그 수중에서 정책을 결정할 수 있음을 전제로 할 수밖에 없다. 그러할 때 두표권자의 대다수에 대한 교육이 불충분하다든 지 전문적 지식과 판단력의 결여는 본질적인 것은 아니다. 왜냐하 면 인민은 어떠한 결정도 내릴 수 있는 것이며, 적과 동지 (Fein d und Freund) 를 구별하는 결정적 순간에 구별의 기준이 〈 관할권을 가지고 책임을 지는 기술적 전문가 〉 에 의해서 처리될 가능성이 더 많기 때문이다 .37) 사람들은 쁠레비쉬뜨를 이용하여 실질적으로는 최소한의 결정만 울 할 뿐이다. 따라서 쁠레비쉬뜨에 있어서는 정부의 선거간섭이 전혀 없다 하더라도 사실상 정책은 이미 결정되어 기정사실로 되어 있다는 점이 그 특칭이다. 38) 그러할 때 이는 공적으로 조직되지 않 은 인민이 매 순간에 항상적으로 갈채의 방법으로써 여론을 성립시 킬 수 있음을 보여준다. 39)

3356)) 위위의의 책책 ,, ss.. 22 7789.. 333978))) 위위위의의의 책책책. ,, ss.. 227870..

뿔레비쉬뜨에는 평상시나 비상시를 불문하고 40) 의회의 통제적

40) Pleb i sc it륙 주로 위기적 상황에 있어서의 그 극복수-cJ<> l 라고 하여 이 를 위기 개념 (noti on de cr i se) 과 결부시키는 사람 (G i lbe rt Bort or i, Socio l og ie d e refe r endum dans la France moderne, 1965, p. 235 ; Paul Leroy , L 'orga nis a ti on constit ut i on nelle et !es cris es , 1966, p. 173) 도 있으나 이는 그다지 바람직스러운 것은 아니다. 姜京根, 「憲法 제 47 조의 Pleb i sc it e 적 性格과 그 限界에 관한 憲法理論的 硏究」, ”見代公法學의 諸 問題(尤堂 尹世昌博士 停年紀念論文集) 』 , 1983, pp. 618~638 참조.

힘이 미치지 못하는 것으로 보아야 한다 .41) 즉 레퍼렌덤이 의회가 제정한 법률 또는 신생국 헌법제정아나 개정에 대한 유권자와의 상 의과정 42) 이라면 쁠레비쉬뜨는 제안된 법률이나 법률안에 대한 유 권자의 선택을 인민이 의회의 관여 없이 행한디는· 점에서 ,43) 제안 자와 、안민과의 관계가 특히 중요한 점으로 부각된다. 때문에 국민 투표의 대상 여하에 따라, 죽 그것의 목적이 헌법이냐 법률이냐 정 책사항이냐에 의하여 Re f erendum 과 Plebis c it e 여부를 구별하는 것은 실제로 별 의미가 없다. 쁠레비쉬뜨는 일반적으로는 국가형 태 (S t aa t s fo rm) 에 대한 결정투표） 정도의 의미로 사용되는 것이 지만 비헌법적이고 비입법적인 요건에 대한 국만두표에 제한되지

41) Black's L aw Di ct io n ary (쨩 ed.) , West Pub. Co., 1979, 참조 42) Black's Law Di ct io n ary , p. 1152, Refe r endum : The pro cess ofr ef e r -rin g to the electo rate for app r oval a pr op o sed new sta t e consti tut i on or amendment (consti tut i on al refe r endum) or of a law pa ssed by the leg isl atu r e (sta t u t o r y refe r endum) . Reservati on by pe op le of sta t e . or local subdiv i s i o n the re of, of rig h t to have submi tted for the ir a p pro val or reje c ti on , under pre scrib e d condit ion s, any law or pa rt of law pa ssed by lawmakin g body. 43) 위의 책 , p. 1038. Plebis c it e : A vote of the pe op le exp r essin g the ir choic e for or ag a in s t a pro p o sed law or enactm ent, submi tted to the m, and whic h , if adop ted , wi ll work a chang e in the consti tut i on , or whic h is bey o nd the po wers of the regu l ar leg isl ati ve body. 44) K. Lij w enste i n , Ver fass ungs l ehre, S. 271 .

않는다. 45) 이는 쁠레비쉬뜨의 대상 영역에는 제한이 없음을 말해 주는것이다. 그런데 뢰븐쉬타인 (K. Lowens t e i n) 에 의하면 뿔레비쉬뜨는 주로 영토 문제, 즉 대내의적 국경이나 전영역의 주권변경에 대한 두표 를 의미한다고 한다. 46) 영토주권의 변경은 기본적 결정사항인바, 이는 정치적으로도 민주적 정당성과 관련되는 것이다. 47) 이러한 이데올로적 색채는 전제적이거나 권위적 체제에 의해서 선호되었 는데, 48) 이는(프랑스로부터 유래하는) 이론적 기원때문이라기보다는

45) 위의 책. 46) Sie h e Karl Lowenste i n , Ober Volksabsti m mung e n bei Gebie ts v eriin d erung en , Annalen des Deuts ch en Reic h s, 1917, S. 593f f. derselbe, Ver fass ung sl ehre. 47) K. Lowenste i n , Ver fass ung sl ehre, S. 273. 48) 예컨대 히틀러에 의한 오스트리아 병합(1 938), 1958 년 2 월 동일아랍공 화국을 위한 이집트와 시리아의 병합(이집트 대통령 나세르 를 국가지도자 〔 S t aa tsc he f)로 추대할 목적도 있었다)을 위한 인민두표 등이 그것인데 여기에서는 거의 반대표가 나오지 않을 만큼 인민의사의 강장이 있었다. 소련에서도 1939 년 발트 3 국을 소련에 편입시키는 영토적 인민투표 (Terr it or i al p leb i sz it)를 실시했다. 위의 책. 49) 위의 책 , s. 274.

폭력적 영토편입을 민주적 절차라는 의제로 가장하려거나 인민의 소리를 편리하게 조작할 수 있다거나 권력자가 희망하는 대로 할 수 있다는 데 그 이유가 있다. 이러한 영역재편성 인민투표는 바이 마르헌법 제 1& 조와 본기본법 제 29 조와 제 11 誌드에서도 규정되고 있 다 .49) 결국 Pleb i sc it~근 본래 대의정체의 고전적 개념인 의회와 정부 의 합동작업에 기초를 둔 정치과정으로부터의 일탈이다. 또 그것 은 선거만이 최고권력의 보유자로서 권력과정에 최대한도로 참가

하는 국민두표적 기법으로서의 의미 50 ) 를 지니지만, 동시에 제안자 의 신임과도 연결되면서 정치권력의 정당화라는 의미도 가진다. 따라서 쁠레비쉬뜨의 전정한 의미는 제안자(특히 그가 국가의 지도 자일 때)와 국민 사이의 견제관계에 달려있다고 해도 과언이 아니 다. 프랑스의 경우를 보면 1793 년 7 월 24 일 헌법에 규정되어 있었던 일반법률에 관한 국민투표도 이론적으로만 알려져 있었지 실제로 는 시행되지 않았다. 51) 그런데 1958 년 헌법은 일반법률에 관한 국민두표를 대단히 조심 스럽게 도입했는 바, 그것은 〈 공권력의 조직 〉 에 관한 것을 포함하 는 법문에 대해서만 가능했기 때문이다(제 11 조)． 그런데 그 용어에 대해서는 광범한 해석이 주어졌는데, 이는 공화국 대통령인 드골 장군의 교서에서 나오는 특별한 명령이 국민대표와의 관계를 일시 단절시키고 인민의 직접적 동의로서 지배 • 통치하는 것을 허용했 기 때문이다. 그리하여 국사에 대해서 인민과 상의할 것이냐의 결 정은 정부나 양원의 제안법률안을 그 대상으로 하여 공화국대통령 에 의하여 내려진다 . 5 2 ) 그런 점에서 이는 일반적인 의미의 Re f erendum 과는 달리 Pleb i sc it e 의 성 격 이 질다. 죽 프랑스헌법 제 11 조의 경우 특히 인민의 답변은 주어진 법문 보다는 그 답변을 하게 하는 기관에 관계되어 있기 때문에, 선거인 단 (le corps elec t oral) 으로 하여금 국민투표를 하도록 하는 공화국 대통령은 바로 그의 신임에 대한 답변을 물어 보게 된다. 시민들은

50) 위의 책 , ss. 267~2 68 . 51) 위의 책 , p. 1 35. voy . R. Carfe de MALBERG, Revue du droit pub li c, __ 1931 , p. 225. 52) 그와갇이 Re f erendum 에 호소하는 결정은 국가원수 (Che f de l'E t a t)의 특권 (p rero g a ti ve) 인 것이다. Y. GUCHET, 위의 책, (8) , p. 347.

법률의 내용이 아니라 그들에게 법률을 제안하는 사람에 대한 찬반 을 표명하는 것으로, 그것이 제 11 조의 법률국민투표가 쁠레비쉬뜨 로 인식되는 이유이다. 53)

53) G. Burdeau, 위의 책 (3) , p. 601 . 54) 민주적 정당성에 관해서는, 姜京根,「政府의 橘成 과 民主的 i E 當性」 , 《 公法硏究 》 제 14 집 , 1986. 8, pp.1 2 9~ 167 참조.

그렇다면 뿔레비쉬뜨에 있어서는 인민이야말로 결정자이기에 그 러한 절차는 민주적이 54) 아니라고 할 수는 없다. 하지만 그것은 결 과적으로 더 이상 대통령을 의회정적 국가원수로서 생각하지 못하 게 하는 걸림쇠가 될 수도 있다. 55)

55) 물론 그렇게 되기 위해서는 조정 (!'i n t erven ti on ) 을 행하는 인민의 정치 적 성숙도 (ma t ur it e p olitiq ue) 가 충분해야만 할 것인바, 그것은 역사적 국가형태와 사실에 따라 달라지는 조건이다. voy. !es tex te s reunis pa r H. Duval et autr e s, R 첨e r en dum et Plebis c i te, A. Coli n, 1970. G. Bur• 56d) eaRu.,C 위 ar의re 책de ( 3M) ,a pl.b e6r0g1, . Contr i b u ti on a la the or ie g e nerate de l'Eta t , 1922, Tome deuxi~ m e (Recueil Sir e y) , en 1962 pa r Jes Edit ion s du Centr e Nati on al de la Recherche Sc ien ti fiqu e, pp. 498~ 499.

쁠레비쉬뜨는 결국 국민투표로부터 입법적 절차가 부수적으로 초래되는 성격을 빼앗고 국가원수의 정책적 수단으로 되는 점에서 국민투표의 직접정체적 성격이 가장 잘 표출되는 것이다. 2 신임두표와 국민표결의 구별 기준 이에 대해서 프랑스에서의 이론을 보기로 한다. 말베르그(R. C. de Malber g)에 의하면 인민이 헌법제정권력의 행사를 어느 정도로 할 수 있고, 해야만 하는가는 그 자체 법적 질 서라기보다는 정치적 질서에 의해 결정된다. 56) 즉 1875 년 헌법은 시민이 법적으로는 물론 정치적으로도 더 이상 헌법개정권력적인

활동에 직접적으로는 관여할 수 없게 했다. 1875 년 헌법의 제정자 둘은 그 점에 대해서는 아주 나쁜 경험으로부터 영향을 받았는데, 그것은 1793 년부터 1870 년까지 수없이 많이 행사된 신임두표의 반 헌법적인 반향에 기인한 것이다. 57) 신임투표 제도는 그것이 제정적 체제에서와 같이 주권을 한 사람 에게 위임하려는 목적을 가질 때리든지 또는 제도적 헌법제정권 력, 죽 헌법개정권력의 행사에 대한 시민의 침여를 배제하는 헌법 울 인민으로 하여금 채택하게 하려는 목적을 가질 때에 특히 그 폐 해가 커진다. 즉 그러할 때의 신임두표는 인민을 배제하기에 이르 는 등 국민주권을 몰수하는 한 방식으로 된다. 쁠레비쉬뜨가 일반적으로 주권 행사의 방식으로는 적당하지 아 니함은 상의 방식에 있어서 그것이 인민에게 가부투표를 요구하면 서도 일괄해서 불가분적인 방식으로 그리고 수정 가능성 없이 행하 여질 뿐이기 때문이다. 그러한 상황에서 인민투표(l evo t e p o p ula i re) 는 더 이상 자유로울 수 없다. 왜냐하면 인민이 비록 제 안된 헌법이 어떤 점에 있어서는 마음에 들지 않거나 중대한 결함 이 있다고 생각함에도 불구하고 그것을 전부 거부하거나 전부 받아 들여야 하기 때문이다 .58) 프랑스에 있어서 1875 년 이전에 실시된 9 번의 쁠레비쉬뜨는 일 반적으로 강요된 선택이라는 성격을 띠었다. 그 경우에 인민은 여 러 헌법 중에서 하니를 선택하지 못하고 체제변혁으로 해서 오는 장기간에 걸찬 불안정과 헌법적 무질서에 대한 두려움으로 〈 제안 된 것 〉 만을 유일하게 받아들일 수밖에는 다른 대안이 없었기 때문 이다. 그러면서도 말베르그는 쁠레비쉬뜨에 가해지는 그러한 비판 은 안정된 헌법의 개정 등에 대한 헌법국민투표에는 적용되지 않는

57) 위의 책 , p, 499. 58) 위의 책.

다고 하면서, 쿠데타나 무질서한 대사건으로부터가 아니라 인민의 자유로운 의사에 기초하고 전보적인 개선을 가져오는 국민두표는 받아들일 만하다고 59) 하였다. 이러한 말베르그의 견해는 그 이전의 뒤기 (Dug u it ) )에서도 엿볼 수 있다. 그는 Plebis c it ~ Re f erendum 을 구분하여 레퍼렌덤이 직접정체를 형성하는 한 부분이라면 쁠레비쉬뜨는 대표정체에의 경향을 나타내면서 한 사람에게 주권을 위임하거나 헌법을 제정하 도록 하는 제도창설의 시동적 행위인 점에서 기존질서에서의 민주 적 절차에 해당되는 레퍼렌덤과 구별된다고 한다 .60) 말하자면 쁠 레비쉬뜨는 국가원수를 선거한다는 명목하에 그가 원하는 모든 것 을 행할 수 있게 하는 권력의 백지식 이양일 뿐 61) 이라고 한다. 바르텔르미유i에즈 (Ba rt herlem y -Duez) 도 준직접정체와 제정 (cesar i sme) 을 구분하면서 쁠레비쉬뜨는 인민에 의하여 제왕에게 주권적 권력을 위임하는 것으로서 시민에게 자유로운 투표조건을 형성하지 않으며 그 제안자와 관련한 기존사실 (le fait accom p l i)의 인정에 기여할 뿐이라고 했다. 62) 역시 그 기준에 대하여 레퍼렌덤 이 인민을 헌법적 • 입법적 • 행정적 작용에 참가케 하여 투표에 의 한 가부로써 제안을 인준하거나 부결시키는 것인데 비하여, 쁠레 비쉬뜨는 국가원수 등에 권력울 신임케 하거나 박탈하는 것을 의미 하는 것이라는 견해도 63) 유사하다. 뷔르도 (Burdeau) 는 쁠레비쉬뜨를 인민이나 그 대표에 의해서도

59) 위의 책. 60) Leon Dug uit, Trait e de droit constit ut i on nel, 1928, t. a.,p. 619. 61) Jea n-Marie Denq u in , Refe r endum et Plebis c it e, 1976, PP. 1~2. 62) Jo sep h -Barth e lemy et Paul Duez, Trait e de droit constit ut i on nel, (1933) . 1985, pp. 253~254. 63) Marcel Prelot, Insti tut i on s pol iti qu es et droit constit ut io n nel, 1969, 4 ed., pp. 147~ 148.

토론되지 않은 제안이 표결에 부쳐진 경우를 말한다고 하면서 그 대상이 헌법 (ple bis c it e cons tit uan t)이든 정체의 고유한 유형에 해 당되는 사항이든 구분하지 않고 있으며, 그 제안시기와 상황은 대 부분 혼란이나 위기시라고 한다. 64) 그리하여 공화국 대통령을 해 직케 하기 위한 표결이 의회 의결에 의하여 인민에게 부의되는 경 우(바이마르헌법 제 4 B:)에 비록 그것이 의회 의결을 거쳐도 결국은 인민의 최종적 결정에 모든 것을 맡긴다는 점에서 대통령이 특정 사항을 제안한 것과 유사하게 쁠레비쉬뜨로서의 성격을 지닌다. 65) 이는 결국 한 사람을 위한 상의에 불과하기 때문이다. 66)

642) 85G eeto r sguei vs . B u예r컨de대au , 1T9r5a8i 년te d e헌 s법ci은e n ce의 p회ol 의itiq u 헌e, 법19심69의, t위. 4원, p회 . 2(C32o, m23i t4e, consulta t i f cons tit u ti onnel) 가 관여하기는 했으나 제한적이었고 당시의 위기적 상황 아래에서는 ple bis c it e c ons tit uan t의 성격을 가진 것아라고 할 수 있으며, 1962 년 10 월 헌법개정도 의회가 그 개정안십의에서 배제되 었다는 점에서 revis io n p leb i s cit a i r 여t 뜻한다고 한다.

법적으로 볼 때 쁠레비쉬뜨는 레퍼렌덤과 마찬가지로 헌법이나 법률 등을 대상으로 하므로 양자를 구체적 내용이 제도에 대한 것 이냐 한 사람의 정치인이나 개인적 정책에 대한 것이냐에 따라서 구별할 수 있으나, 67) 역시 사람과 제도는 서로 관련을 맺고 있는 것이라는 점에서 불충분한 구별 기준이라고 할 수 있다. 때문에 그 것의 제안자와 신임이 결부되느냐를 중심으로 하여 주권의 위임이 나 해직으로 나뉘는 갈림길에서의 좌표와 같은 역할을 담당하는 것, 그리고 그 과정에서 의회의 역할이 국소화되거나 배제되는 경 우를 일단 뿔레비쉬뜨라 하여도 그것의 신임투표~ 성격은 변

65) G. Burdeau, 위의 책 , p. 324 ; ibi d ., t. 5, 1970, p. 497. 66) George s Vedel, Droit constit ut i· on nel, (19 49) , 1984, pp. 137~ 138. 67) Mi ch el-Henry Fabre, Pr inc ip es ri鄒 ubl i ca i ns de droit constit ution - nel, 1977, p. 232.

하지 않을 것이다. 국민투표가 제권 (帝權)체제에의 모험을 줄 우 려가 있다는 것은 68) 국민투표의 발안권이 정부에 주어질 때에 그렇 다. 어쨌든 뿔레바쉬뜨는 그것이 가결됐을 때 국민의 현실적 의사 의 표현이 독재적 권력을 합리화시킬 수 있는 가능성이 크다. 69) 제 3 절 헌법국민투표의 법 리와 전개 1 서론 민주공화국(헌법 제 1 조 제 1 항)으로서의 대한민국 내에 존재하는· 모든 통치질서는 헌법제정권력의 보유자이자 통치권의 보유자인 국민의 직 • 간접적인 관여가 있어야 하는 것은 물론(헌법 제 1 조 제 1 항) 궁극적으로는 국민적 정당성, 죽 민주적 정당성도 지녀야 한다.

68) Bart he lemy -D uez, Trait e de droit constit ut i on nel, p. 126. 69) Jac qu e s Cadart, Insti tut io n s pol iti qu es et droit consti tut i on nel,t. I, P. 189.

그런데 대표자를 선출하는 것은 국민의 보다 직접적인 관여가 있 어야 민주적 정당성을 확보할 수 있으나, 70) 국가적 제문제를 바록

70) 민주적 정당성에 관해서는 많은 문헌이 있다• 특히 丘 秉 朔, 金哲洙, 許 營 교수의 각 교과서 의에, 정부구성과 민주적 정당성의 문제에 대해서는 주 54) 참조.

그것이 기본적 쟁점이라 해도 국민이 대표자의 의사를 무시하고 직 접적으로 결정짓는 것이 반드시 헌법적 적합성을 담보하느냐는 문 제이다. 대표정에서 대표자를 국민이 직접적으로 선출한다는 것과 대표자가 그 의사에 의하여 처리해야 될 제문제를 국민이 직접적으 로 처리하는 것은 그 의미가 다르기 때문이다.

우리 헌법상의 민주정적 가치가 단순한 법률실증적 동어반복이 라든지 무내용한 다수결제가 아닌 이상 자유, 평등, 그리고 정의 라는 가치에 과연 헌법국민투표제가 적합한가 하는 여부는 문제되 기 쉬운것이다. 아래에서는 헌법국민투표의 여러 법적 성격에 대해서 살펴보고 그것이 이론적 • 실제적으로 헌법적 가치에 적합할 수 있는가의 문 제에 대해서 본다. 2 헌법국민투표의 존재 이유 국민투표를 그 자체만 놓고 볼 때에는 그것이 의회정과 조화되는 것은 아니다. 그러나 국민투표가 목적으로 하는 인민의 직접적인 정치참여는 대표정을 보정한디는 의미를 지닌다. 그렇기 때문에 국만두표로 인하여 시만들은 헌법의 내용을 결정지을 수 있으며 71) 그 과정에 국가 기관이 개입하지 않을 경우에만 인민상의 (la consulta t i on po p ula i re) 에 의한 결정이 공권력과는 관계 없이 정하 여질 수 있게 된다. 고대 게르만과 스위스연방 의회에 있어서 국민투표는 정부결정 에 대한 인준을 인민이 유보한다는 의미였으나 오늘날에는 어떤 행 위가 인만의 승인에 따르는 경우까지도 포함된다. 72) 다만 스위스 에서도 인민투표는 입법절차에 있어서 부수적인 것일 뿐이라고 한 다 .73) 예컨대 스위스에서는 연방이나 깡똥의 어떠한 헌법규정이라도

71) G. Burdeau, Droit consti tution nel et ins ti tut i on s pol itiq u es, 15eed, L. G.D . ]., 1972, p. 601 . 72) 위의 책 , p. 134. 73) 위의 책, p. 610.

인민에 의해서 비준되지 않았다면 효력이 발휘될 수 없다고 한다. 특히 보통법률에 대한 국민투표는 우선 주입법에만 적용되었는데 1874 년 헌법 이후로는 연방법률에까지 확장되었다. 하지만 근대 유럽에 있어서는 1914 년 제 1 차 세계대전 뒤의 여러 국가들, 예컨 대 독일, 오스트리아, 체코, 그리스, 스페인 헌법 등에서는 국민 투표제도를 상당한 정도로 받아들였다. 다만 그들 나라의 객관적 상황에 관계 없이 그에 대한 일반적인 판단을- 내리는 것은 어려운 일이다. 74) 한편 주목할 만한 점은 제疾} 세계대전 뒤의 여러 헌법들이 직접 민주정적인 여러 제도들을 상당 부분 배제하고 있다는 점이다. 예 컨대 본기본법에서는 국민발안과 국민표결이 삭제되었는데 이는 바이마르공화국 헌법에 규정되었던 상당수의 국민투표 관련 규정 과 비교할 때 현저한 변화라고 할 수 있다. 이탈리아에서는 1948 년 헌법 제 7 5:::죠에서 국민두표를 도입했지만 사실상 실시된 경우는 없었다. 오늘날 인민민주국가인 소련에서도 헌법국민투표가 인정되고 있 음에도 불구하고 실제로 활용되지는 않고 있다. 또 스위스에서는 헌법개정의 확정에는 인민의 동의를 효력발생의 필수적인 요건으 로 한다. 그렇지 않고 그것을 임의적인 것으로 한다면 그것을 행할 것인가의 여부, 죽 인민상의를 할 것인가의 여부는 대표의회가 결 정하게 된다. 다른 면에 있어서 인민투표를 가져오게 하는 인민발안이 인민에 게 전적으로 유보되어 있는 강제적인 성격을 가진 것이건, 의회에 유보된 임의적인 것이건, 그 최종적인 제안자를 예컨대 바이마르 공화국 헌법에서와 같이 국가원수라는 특별한 기관에게 맡기는 경

74) 위의 책 , p. 136.

우가 많다. 그 경우에 이루어지는 국민두표는 조정국민투표 (refe r endum d ' arb it ra g e ) 라고 불리는바, 이는 국가원수와 의회의 충돌이 있는 경우에 그것을 인민의 조정에 맡기려는 의도이다. 3 헌법국민투표의 법이론 (1) 국민의 기본적 의사결정 선거인들은 헌법제정회의나 국민회의에 의하여 헌법안이 채택되 기 전에 〈 장래의 지배형태 〉 (Re gi erun g s fo rm) 에 대하여 결정을 내 리는 경우가 많다. 75 ) 그런데 그 지배형태 결정이라는 것은 군주제 냐 공화제냐의 선택에 관한 문제로서 결국은 국가형태의 결정에 속 한다. 76) 따라서 지배형태에 관한 국민투표는 헌법국민두표보다 앞 서서 행해질 수 있는 것으로서 주권의 직접적 행사라고도 할 수 있 다. 다만 그리스와 그 이후로 그와 같은 결정은 선거기구를 누가 장 악하고 있느냐에 따라서 좌우되어 왔다. 때문에 오늘날 지배형태 에 관한 결정은 선거인 자신에 의해서 모든 것을 결정하게 하는 것 보다는, 상세한 내용의 검토에 대해서는 오히려 국민회의에 맡기 는 것이 구체적으로 정할 수 있게 되므로 보다 더 적합하다. 77) 그

75) Karl Lowenste i n , Veif assu ng sl ehre, 3. Aufl ., (Unverandert er Nach-druck der z. A ufl .) , Ubersetz t von Rudig e r Boerner, 1975, J.C .B. Mohr (Paul sie b eck) TUbin g en , SS. 268~270. 76) 예컨대 1946 년 7 월 2 일의 이탈리아와 1946 년 9 월 8 일의 불가리아에서 볼 수 있었던 것이 그것이다. 77) 좀 더 자세한 내용은, Karl Loewenste i n , Politi ca l Reconstr u cti on (NewYork 1946) , p. 200, 280 ; Ernst Fraenkel, D i e rep r asenta t i ve und die p le bis z it llr e Komp on ente i m demokratis ch en Veif assu ng ss ta at, Sam-mlung , Recht und Sta a t in Geschic h te und Geg e nwart , Ti lbi n g e n, 1958.

래서 그러한 기관에서 구체적이고도 상세한 헌법초안을 작성하여 이룰 국민투표에 붙이는 방법이 선호된다. (2) 헌법국민투표의 법이론 ®의의 헌법국민투표 특히 헌법개정 국민투표는 강제적인 경우는 물론 임의적인 경우라 할지라도 형성적 효력을 지닌다. 비록 국민투표 가 행하여지지 않아도 국민의 묵시적 동의가 있다고 보기 때문이 다. 그런 점에서 국민투표는 적극적으로 헌법의 개정울 형성시키 는 것이며 바로 그렇게 때문에 소극적으로 그 효력의 발생을 저지 하는 국민거부와도 다르다. 78)

78) Batt ell i, Les ins ti tut i on s de democrati e dir e cte en ?iro it suis se et comp ar ee moderne, 1932, pp.1 08~114. 예컨대 바이마르 헌법상의 헌법 개정 국민투표는 스위스나 미국과 비교할 때 그 형성의 조건이 많이 붙어 있기 때문에 국민거부로서의 성격을 더 많이 가지고 있다 . 79) 위의 책 , pp. 252~274.

헌법국민투표는 또한 의회가 결정한 헌법개정의 인준이나 동의 는 아니다. 왜냐하면 헌법개정 국민투표는 헌법개정 행위의 형성 울 위한 필요불가결한 조건이며 헌법개정의 효과를 장래에 발생케 하는 완전하고도 자주적인 국민의 결정 행위이기 때문이다 .79) 헌 법개정이 국민투표에 의하여 가결된 경우 그것에 소급효과가 있다 고 하면서 국민투표의 인준으로서의 성격을 주장하기도 하나, 헌 법개정이 국회가 의결한 순간부터 완전히 효력을 발생한다고는 할 수 없다. 또한 그렇다고 해서 헌법개정 국민투표에 의해서 비로소 헌법개정 행위의 효과가 발생한다고도 말할 수 없으며 만일 그와 같이 본다면 임의적인 헌법개정 국민두표의 성격을 설명하기 어렵 다. 그리고 헌법개정 국민투표가 임의적이라도 형성적 효력은 지 니기 때문에 그것은 헌법개정 행위의 효력발생 조건이라는 식의 동

의와는 다르다 .80) ®법이론 헌법개정 국민두표는 무엇보다도 인민주권 이론에서 그 근거를 찾아야할것이다. 루소에 의한다면 주권은 일반의사의 표현이며, 그러한 주권은 사회계약에 의해서 창설되는 정치공동체를 구성하는 각 시민에게 구분되 어 귀 속된다. 바로 그러 한 구분주권 (la souverain e te fr ac ti onnee) 이 요청하는 것은 각 시민 모두가 통치자의 선거에 관 여히는 보통선거제와 그들 스스로가 주권적인 결정에 직접 참여하 는 직접민주정이다. 81) 1793 년 쟈꼬뱅 (Ja cobin ) 헌법은 프랑스헌법사상 처음으로 헌법제 정권력과 헌법에 의해서 만들어전 권력을 구별하고 국민에게 헌법 개정 발안권을 인정하였다. 또한 헌법 제 7 조에서 〈주권자인 시민 은 프랑스 인민 전체이다〉라고 선언하여 루소적 주권 이론에 따라 국민투표를 이상적 정치형태로 규정하면서 입법 사항 등에 관한 광 범한 국민투표제를 채택하였다 .82) 194 硏반 제 4 공화국 헌법 제緖작i 〈국 민의 주권은 프랑스 인민에게 속한다〉라고 하여 인민과 구별된 통일체로서의 국민에게 주권이 있다는 것을 배제하면서 국민투표 제를채택하였다. 위에서 본 바와 같이 헌법국민투표는 원칙적으로 인민주권에 그 근거를 둔다. 83) 그러나 그렇다고 해서 국민주권 이론이 그 기초로

80) G. Burdeau, Trait e de sci en ce pol iti qu e, t.V . p. 202. 81) M. Duverge r, Droit constit ution nel et ins tit ution s pol iti qu es, 1965, p. 34. 82) J. Laff er ri~ r e, Manuel de droit constit ution nel, 1949, p. 277. 83) 위 의 책 , p. 370n ( I ) ; Pin t o , Elements de droit consti tut i on ~el, 1952, p. 543.

될 수 없다는 것은 아니다 . 8 4 ) 케른 (Kem) 이 말하듯이 국민 (Volk) 주권의 논리적 귀결이 국민두표이며 8 5 ) Menzel 에 의하더라도 헌법 국민투표가 국민주권에 상응하는 것은 최고법규로서의 헌법이 국 . 민의사에 의한 정당화를 필요로 하기 때문이다. 86 )

84) G. Burdeau, Le reg im e des po u v oi r s pu b lics dans la con sti tut i on du 27 octo b re 1946, RDP, 194 6, pp. 548~549. 85) F. Kern, Re ch t und Ve rf ass u n g in Mi tter al t er /S .B. Chrim es (tr a ns.) , Ki ng sh ip and Law in the Mi dd le A g e s, 194 8, p. 181 ~2 05 . 8/i ) E. Menzel, Re ch ts fo r men de r for malen Ve rf ass u n g si in d er u ng , Eine ver f ass ung sd og m ati sc h e Stu d ie , in Fests c h rif t filr F . Gi es e , 195 2, S. 153, 죽 국가 최고법규로서의 헌법규범은 가장 높은 정당 화 를 필 요로 하 는 것이 기에 그러한 것 을 위한 절 차는 의회에 의한 결 정방식이라는 기 술적 • 조직 적 의미와는 다른 것이라고 한다.

결국 헌법개정 국만투표는 국민주권에 의하여 국가권력의 정당 성의 계기는 전국민에게 존재하지만 국가내에 있어서의 최고권력 의 궁극적 행사자는 선거인단, 죽 헌법 및 법률이 정하는 일정 자 격을 갖고 정치적 권한을 구현할 수 있는 시민이라고 하는 원리가 불가분적으로 결합된 것이다. ® 독일에서의 이론 근대 대표제 이론은 주권의 기초는 국민에게 존재하나 그 행사는 의회에 위임된다고 하여 주권不可 讓 이론과 대표정을 조화시키려 하였다. 즉 대표자는 국민의 의사를 표현하는 권력이나 국민을 위 하여 원하는 권력을 행사하는 것으로서 생각되며 동시에 그 것 은 국 민과 동일성을 지니는 것으로 의제된다. 87) 그러한 입장과는 달리 시예스 ( A. S i e y e s) 는 88) 국민의 헌법제정권

87) J. L aff er ie r e, pre cit e ( 82) , p. 404 ; G. BURDEAU, Manue l de droit consti tut i on nel, 1952, p. 86. 88) A. Sie y es , Qu'e st- c e que le ti ers 겁 a t ? , Ch, v.

력의 위임도 긍정하고 있다. 즉 그는 대표방법, 집회방법 그리 고 토의방식이 어떠하더라도 대표자들이 특별한 위임에 따라서 행 동한다면 그들의 공동의사는 국민 자체의 의사와 견줄 수 있다고 한다. 독일의 경우 치자와 피치자의 동일성 원리에 의하여 국민과 국민 의 대표가 하나의 허파를 가지고서 호흡할 수만 있다면 국민두표에 의한 헌법개정의 논리는 소멸될 것이며 ,89) 그것이 독일에서 강제 적 (필수적) 국민두표 제도가 결실되지 못한 가장 큰 이유 중의 하 나라고한다. 특히 국민대표는 군주권력에 대한 항쟁을 통하여 형성된 것으로 서 사실상 개개 시민의 칙접적인 권리 행사는 문제되지 않았다. 때 문에 절대정의 붕괴와 자유민주적 국가 사상에 의하여 공권력에 대 한 국민의 관여가 요구된 때에도 그들은 선거로 뽑힌 대표기관에 의한 국민대표 관념만을 인정하였다. 이러한 입장에서는 일반적 • 직접적 국민투표제를 도입할 수 있는 전제는 결여되는 것이며 오히 려 국민두표는 나폴레옹의 쁠레비쉬뜨와 같이 민주정을 위태롭게 하는 것, 나아가 그것에 적대적인 것으로까지 생각되었다. 90) 독일에서의 위와 같은 입장에 대해서는 상당한 비판이 따른다. 죽 그것은 국민투표가 독일에서의 헌법적 관행에 맞지 않는다는 점 울 나타내는 것이지 대표정과의 관계를 검토한 것은 아니라는 것이 다 . 9 1 ) 예컨대 프랑스에서의 국민투표는 국민의 헌법제정권력을 관철

89J C. Schmi tt, Vei fassu ng sl ehre, f linf t e unverandert e Auf. , 1 970, Dun- ker & Humblot, Berlin , S. 234ft . 90) Nawi as ky, Von der unmi ttelb aren Demokrati e ; die B ereits ch ajt der Schwe iz die Zuri lck halt un g in Deuts c h/and, in Demokrati e und Rech- tss ta a t Festg a be zum Z, Gia c omett i, 1953, SS. 198~199. 91) Herrnritt , Di e Sta a ts/ a rm als Geg e nsta n d der Veif assu ng sg e s etz - ge bung und Ver fass ungs l in d ernng, 1910, S. 40.

시키는 수단으로 인식되어 공화정을 나폴레옹식 군주정으로 바꾸 는 일을 정당화시켰다는 것이고, 이에 반해 스위스나 미국에서는 공화정을 유지하고 확고히 하는 수단으로서 기능했다는- 점이 지적 되어야만 한다는 것이다. 즉 이미 1802 년 헌법에서 국민주권 원리 를 민회와 결부시킨 스위스에 비해, 프랑스에서는 국가권력의 집 중과 함께 하는 군주정을 타파하기 위하여 일어난 급진적 민주정을 채색한 철학적 사변에 불과했다고 한다. 때문에 직접민주정은 민 주적 원리에서 가장 멀어전 헌법에서조차 적용되는 것으로까지 생 각되었다. 그러나 스위스에서는 일반적으로 의안이 가결되어도 주권자의 다수가 거부하여 국민과 그 대표자는 대립관계에 서게 된다. 이것 은 Behorde( 입법 • 행정 • 사법기관을 포함)와 선거인단이 대립 관계 에 있다고 보고서 공권력 작용이 형성되었다는· 역사적 사실에서 나 온다. 죽 국민두표는 ge setz g e bende Behord 쵸i서 국민과 대 립 관계에 서고 따라서 당연히 국민이 직접적으로- 의사를` 표명하~곤 국 민투표가 요청된다는 것이다. 바로 그 점이 독일에서의 관행과 헌 법적으로 다른 점이다. 92)

92) Nawi as ky , Arnn(90), S.198. 예컨대 독일에서의 헌법개정은 의회가 주도권을 가지며 헌법은 입법의 방식 (Weg der Ge s e t z g ebun g)으로 개정 되고 정족수와 의결의 요건이 3 분의 廷 1 가중됨에 불 과하다. 바이마르 헌 법하에서도 임의적 국민두표(제 723 드 • 제 7 62.죠)에서 헌법은 의회에 의해서 개정될 수 있었고 따라서 의회는 국민의 명시 적 동의 없이도 직접민 주 정에 관한 헌법상 규정을 전부 폐지할 수 있는 권한 울 가 질 수 있었다. 또 원래 독일에 있어서는 법률에 대한 헌법의 질적 上 位性 이 명확히 인식되지 않았 기에 헌법은 일반법 률 에 대하여 특히 〈 조건이 불 은 법 〉 (besonderes qu ali fizi e r t es Gese t z) 으로 생각되었다. 예컨대 1850 년 Preu/]en 헌법 제 107 조, 1871 년 독일제국헌법 (Bis m arck 헌법) 제 7 &E 등의 〈 헌법은 입법 의 방식으로 개정된다 났 근 규정이 그것이다. 특이한 것은 군주정 원리가 국

민이 헌법개정에 직접 관여하는 것을 배제해 왔었고, 그것이 특히 독일에 서의 국민두표에 대한 경시라는 헌법적 관행에 강한 영향을 준 것이라고 한다. Herrnritt , Di e Sta a ts for m (Arnn. (90) ) ,S. 40.

4 헌법국민투표의 양상 (1) 일반적 양상 CD Pleb i s cit e 적 경 향 루소의 인민주권론에 기초를 둔 국민투표는 프랑스의 1793 년 헌 법 (Consti tut i on du 24 jui n 1793) 에서 최초로 규정되었으나 실시되 지는 않았다. 93) 다만 1795 년 헌법 (Consti tut i on du 5 fruc ti do r, an

93) Karl Lowenste i n , Ver fass ung sl ehre, S. 269. 다만 이 J acob i n 헌법 자 체는 국민두표에 의해서 제정되었는데 4,000 여 개의 지방단체 중 하나만 이 반대하였다. 가: 1,8 0 1, 91 8 ; . 부 : 11 , 610 표. 94 l 1795 년 4 월 22 일 헌법 (Consti tut i on du 5 fru cti do r an m) 은 가 : 9!6, 33 4 ; 부 : 41,892 Jf... 95) 1799 년 12 월 13 일 집정관헌법은 가 : 3,009,445 ; 부 : l,56~ 가결 됨. 96) 1802 년 5 월 나폴레옹 종신집정관헌법은 가 : 3 , 568 , 885 ; 부 : 8 , 365 .li£.. 가결. 97) 1804 년 5 월 나폴레옹 프랑스국민의 황제 헌법은 가 : 3 , 574 , 898 : 부 : 2 , 569 표로 가결. 98) 이는 가 : 1,532, 32 7 ; 부 : 4,8021U 료 가결. 99) Max Fetz e r, D as Refe r endum im Deuts c hen Sta a ts r echt, 1923, S. 12.

III) 이 국민투표를 통해 제정되었으며, 94) 니폴레옹도 1799 년 헌법 (Consti tut i on du 22 frim air e , an VIII) , 95> 1802 년 헌법 , 96) 1804 년 헌법 9 7 ) 그리고 1814 년 백일천하 때의 제국증보헌법 98) 등을 국민투 표로통과시켰다. 이와 같은 현상들은 루소적 인민주권의 영향 의에도 헌법은 국민 투표에 의하여 결정되어야 한다는 생각에서 나왔는데 ,99) 예컨대

1792 년 9 월 21 일 의회에서는 국민의 동의를 얻는 헌법이라야만이 유효하다고 만장일치로 결정하였다. 그런데 1802 년이나 1804 년의 헌법국민투표는 쁠레비쉬뜨로서의 기능과 의미가 돋보인 것이었는데, 그것은 헌법 자체를 국민투표 에 붙인 것이 아니라 오히려 나폴레옹을 종신집정관이나 황제로 추 대하는 것에 대한 가 • 부를 묻는 것이었다. 이후 이는 1830 년 7 월 왕정헌법에서도 채택되어 인민투표로서의 성격을 확실히 하였으나 1849 년 2 월 혁명 후에 헌법회의에 의해서 의결된 제 2 공화국 헌법은 소수의원의 주장이 있었음에도 불구하고 국민두표에 부의되지는 않았다. 그러나 1851 년 쿠데타를 일으킨 루이 나폴레옹은 1802 년과 1804 년의 선례를 따라 같은 해에 국민 투표에 의하여 헌법을 제정하고 J OO ) 1852 년에는 국민두표 1 01 ) 에 의하 여 세습황제로 되었다. 1870 년에는 제국에의 협력에 대한 약속과 관련한 개혁을 국민투표에 의해서 이행하도록 할 정도로 그 쁠레비 쉬뜨적인 성격은 상당히 진전되었다. 10 2)

100) 1851 년 12 월 Louis Na p oleon 의 Coup d ' E t a t에 대한 추 인 국 민 두표는 가 : 7,439,216 ; 부 : 640.757 포 로 가결. 101) 1852 년 11 월 루이 나폴레옹 프랑스국민의 황제국민무 표 는 가 : 7.824,189 ; 부 : 153,14~ 가결.

@ Re f erendum 적 경 향 19 세기의 헌법국민투표는 과격하고도 독재적으로 남용된 결과 그 효용성을 상실하였으며 따라서 권력 보유자들은 국민의 회 에 의 한 헌법채택을 선호하였다. 103 ) 그럼에도 불구하고 스위스에서는 헌법국민투표가 행해져 왔다. 죽 나폴레옹이 스위스를 침공하여 종래의 스위스 연방을 폐지하고

102) C. Schmi tt, Ver fass ung sl ehre, SS. 258~263, 273. 103 ) K. L~wenste i n , Ver fass ungs l ehre, S. 269.

1789 년 Helve ti a 공화국을 세우고 헌법 (Helve ti k) 을 제정했으나 스위스 국민들이 이를 인정하지 않으므로 그가 1802 년 5 월 20 일 (또는 25 일) 헌법을 수정하여 국민투표에 부쳐서 채택되도록 한 것 이 그 시작이다. 다만 이는 사실로서 행하여진 것이지 법규에 근거 한 것은 아니었다. 헌법국민투표는 이후 스위스의 거의 모든 깡똥에서 행하여졌 고, 104) 드디어 1848 년 연방헌법에서 강제적인 헌법국민투표 및 국 민발안을 채택하였다(제 ll ll:. • 제 114 조). 1874 년 개정헌법은 계속 되었고 1891 년에는 1848 년 헌법에 규정된 헌법전부개정 국민두표 의에 헌법일부개정 국민투표가 채택되었다 .105) 스위스에서는 헌법국민투표에 의하는 것이 의회에서 표결에 붙 이는 것보다는 곤란하고 시간을 많이 소비하는 일이었지만 프랑스 에서와는 달리 자유주의헌법을 급부 • 복지국가적 요청에 적응시켜 나갈수 있었다. 1874 년 이래로 48§ ] 정도의 국민투표가 있었으나 국민과 주민은 이예 대하여 보수적이었으며, 부결된 헌법개정안이 많았음에도 불 구하고 궁극적으로는 이성적이고도 필요한 헌법개혁은 모두 실현 될 수 있었다. 스위스의 선거민들은 정치적 기본결정을 국민발안 에 의하여 실현시킬 수 있었다. 106) (2) 제 1 차 세계대전 후의 경향 프랑스와 스위스에서의 헌법국민투표의 차이에도 불구하고 제 1 차 세계대전 후에는 라틴아메리카(1 925 년 칠레, 1942 년 • 1952 년 우

104) Thurga u , Zuric h , Aurga u, Luzern, St. Gallen, Soloth u rm, Basel ~L and, Freib u rg, Bern Canto n %oi l 서 차례로 행하여졌다. 105) M. Fetz e r, Das Refe r endum (Arun 99) , S. 14. 106) K. Lowenste i n , Ver fass ungs le hre, SS. 269~270.

루과이 등)나 푸에르토리코 (1952), 아시아의 필리핀 (1935) 에서도 헌법국민투표가 실시되었는데, 특히 바이마르공화국 헌법에서는 현저하였다. 1919 년 바이마르헌법에서는 국민투표는 물론 국민발안이나 국민 소환도 인정했다. 죽 제 1 조의 〈 국가권력은 국민으로부터 나온다 〉 라는 규정에서 국민의 지배나 국민에 의한 지배를 가장 잘 충족시 킬 수 있는 것은 직접민주제도라고 생각하여 스위스의 예에 따라 의회제도라는 원칙하에서의 직접민주적 요소로서의 헌법 (개정)국민 투표는 물론 입법국민투표 등을 국민의회의 입법권과 같은 정도로 인정하였다. 이는 입헌군주 대신에 등장한 공화정적 투쟁의 수단 107) 이면서 동 시에 의원내각제 도입에 따른 입법권과 집행권과의 권력적 균형에 의 요청 108) 에 기인한 것이다. 이와 같은 제 1 차 세계대전 후에 나타난 헌법국민투표의 커다란 인기는 그러나 제 2 차 세계대전 후에는 그대로 유지되지 못했다. 죽 프랑스에서는 1875 년 헌법률을 폐지하고 〈 공권력의 잠정적 조 직에 관한 1945 년 11 월 2 일 헌법률냈t 인민의 동의에 따라 채택하 였다. I09l 1946 년 10 월 27 일 헌법도 제 1 초안 (19 46. 6. 2. ）은 부결 되었으나 제책玄안으로 승인되었다. (3) 프랑스 제哀구화국 국민투표

107) C. Schmi tt, Volksents c heid und Volksbeg e hren,927, S. 51, Max-Weber, Deuts c h/a n dszukti k ti ge Sta atsform , in Gesammelte po lit isc he Schrif ten , 1958, S. 457. 108) Robert Redslob, Die par lamenta risc he Reg ieru ng in ihr er Wa- 109h)r enGu. nBdu irnd e iahur ,e rp rue nce icteh (t 3e n) , Fpop.r m1,3 519~1 183, 6S. . 4, 133, 227.

1958 년 9 월 28 일의 헌법제정 국민투표는 동년 8 월 20 일 오르도 낭스에 의하여 제정되었으며 보통선거권에 따라서 백지식 두표가 아닌 표시된 투표의 다수에 의하여 결정되었다. 제기된 물음은 〈 당신은 공화국정부에 의하여 제안된 헌법을 인 정하겠는가? 〉 였다. 이 헌법국민투표를 위한 유세활동은 그렇게 활발하지 않았다. 왜냐하면 주사위는 던져졌기 때문이었다. 110) 유 일하게 공산당과 특정한 급전조직만이 〈 반대처卜 하도록 권유했고 사회당과 급진당 등은 〈 찬성 〉 하는 편에 호의적인 태도를 분명히 했다. 국민두표의 결과 압도적인 디수로 가결되었다. 111)

110) Y. Guchet, pre cit e ( 8) , p. 280. 111) 프랑스 , 알제리, 그리고 해의 영토 (T.O.M . :Terr it o i resd'Ou tr e -Mer) 에서 약 炫i 5 백만의 등록유권자들이 있었고 그들 중 球J언식만 명 가까이가 투표에 참여했으며 40 만 표 정도가 백지나 무효였다• 그리고 球J 6 백 50 만 표에 대해서 3:xJ l 백만 표가 찬성이었고 당시 5 백 50 만표가 반대였 다. 본국 (Me t ro p ole) 에서는 등록유권자의 80% 가 두표했는바, 그것은 무척 이나 높은 참여였고 그 중 80% 에 달하는 찬성이 있었다• 알제리에서의 참여도 아주 높았는바, F . L. N. 의 의도대로 유권자의 80% 가 등록하고 두표자의 96% 가 찬성했다. 해의 영토에서 유권자의 70%, 두표한 유권자의 93% 가 찬성했다• 다만 기니가 반대였고 따라서 그들은 독립되었다.

이 헌법국민투표에 의해서 물론 헌법이 채택되었지만 또 디론· 중 요한 의미는 해의 영토 안에서의 투표는 그 결과가 반대라면 〈조 속 한 독립 〉 을 나타내는 것이었다는 점에 있었는데, 드골을 따라서 해의 영토 주민도 그들 스스로 자신들의 장래를 선택하기를 원했던 것이다. 아프리카인들과 마다가스카르인들에게 있어서는 그들이 프랑스의 주권의 범주 안에 머물기를 원하지 않는다면 그러한 사실 울 자유로이 말할 수 있는 것이다. _ 반면 찬성표시를 한다면 헌법의 효력발생 뒤에 해의 영토는 공화

국에 포함되거나 해의 데빨뜨망에 속하게 되며, 아니면 공동체 속에서 공화국과 연결된 국가들이 될 수 있는 것이다. 특히 알제리 에 있어서는 F. L. N. 의 영향력으로 인해서 탈퇴하는 것, 즉 반대의 가능성은 거의 없었으며, F.L. N 의 명령에 불일치를 표명하여 반 대한다는 것은 상당한 용기가 필요했기 때문에 투표결과는 96% 라 는 엄청난 찬성뿐이었다. 그러나 그것은 주민의 의사라기보디는­ 군대의 무게일 뿐이었다. 112) 결국 이 헌법국민투표는 여러 제도를 정리하는 시기에 그러한 헌 법 안에서의 특별한 자격에 관한 것이며, 그 잠정적인 시기에 정부 의 권력을 명확히 하는 것이었다. 또한 해의 영토에서 위의 세 가 지 예측된 선택 가운데 하나를 택하게끔 한 것이다. 113) 5 헌법국민투표의 파행현상 헌법국민투표는 이상하게도 현대의 전제정이나 권위정체 등에서 인기가 있는데, 이는 헌법국민투표의 초민주적 성격 (der ultr a -demokrati sc he Charakte r ) 때문이라기보다는 국민의사의 확정을 대표의회에서의 항상적인 합리적 절차를 피하고 선전과 압력을 통 해서 더욱 더 잘 조작할 수 있음을 보여주는 것이다. 114) 때문에 서독 기본법에서는 연방의 영토 및 주의 신구분 (Neu gli ederun g)에 관한 국민투표(제 29 조 • 제 11 邸i)만 인정하고 있

112l Y. Guchet, pre c ite ( 8) , p. 281 . l13) 위의 책 114) K. Lowenste i n , Ver fass ung sl ehre,SS. 269~270 ; ders., Max Weber's Politi ca l Ideas in the Pers pe cti ve of Our time , Univ . of Massachusett s Press, 1966, pp. 63~67. 더 구체적인 것은. -4及 京根 , 「國民投票制1!z의 理論的 根振와 韓댑 에서의 實效性 間也」. I（法 과 社竹硏究 it 제 2 집 0983), pp. 53~ 89 참조.

다. 이는 바이마르공화국에서의 일탈된 국민투표의 경험에 기인한다. 프랑스에서도 마찬가지다. 즉 비록 헌법국민투표가 헌법에 규정 되어 있다고 하더라도 제 4 공화국 헌법상의 제 9 63:. 제 6 항의 국민두 표는 문제로 되는 극히 예의적인 경우에만, 즉 양원간의 충돌이 다 른 방법으로는 해결될 수 없을 때에만 사용될 수 있는 제도이다. 1958 년 헌법에서도 대통령의 재량에 따라서 헌법채택 여부를 결정 하기 위한 양원 합동회의를 소집했을 때에는 국민투표를 하지 않을 수있도록했다. 이탈리아에서도 그러하다. 즉 1847 년 헌법 제 1383 드에서도 헌법 개정을 양원 3 분의 2 이상의 다수결로 결정했을 때에는 국민투표 가 일반적으로 배제될 수 있도록 하였기 때문에 헌법 국민투표는 완전히 2 차적 임무밖에는 할 수 없었다. 미국에서도 개별 주에서는 헌법국만투표가 널리 사용되나 때때 로 일반 선거인에게는 이해될 수 없는 너무도 복잡한 내용을 지니 는 제안이 제기되며, 또한 2 년마다 한번씩 실시되는 선거 때에 수 많은 문제가 국민의 결정으로 해결될 수 있도록 제기되기 때문에 그것의 가치나 유용성은 희미해져 가고 있다. 특히 프랑스에서의 뿔레비쉬뜨의 경험과 바이마르공화국에서의 나찌의 인민투표적 독재정의 경험은 국민이 직접으로- 국가적 의사 를 결정하는 것이 오히려 주권자로서 가지는 헌법제정권력을 파행 적으로 행사하는 것이 될 수도 있음을 보여준다. 우리나라 헌법사에 있어서 특히 1972 년 유신헌법이라든지 1980 년 헌법은 모두 90% 이상의 찬성을 얻었지만 오히려 그 헌법들에 내포되어야 하는 정당성에 대한 의문이 계속해서 제기되었으며 국 민이 제도적 제헌권(소위 헌법개정권력)에 의하여 그들 헌법을 완성 시켰디는 것이 국민적 정당성의 형성에 하등의 도움이 되지 못한 점을 주목해야 한다. 오히려 집권세력에 대한 이상스런 정당화만

시켜 준 것이다. 115) 대표정체가 보편적인 구조로 되어 있는 민주적 헌법국가에 있어 서 의회의 의사결정을 무시하고 직접적인 국민의 의사결정에 과도 하게 힘을 기울이는 것은 정당성을 얻기도 어려울 뿐만 아니라 결 국 헌법국민투표가 헌법적 적합성을 지니기도 어려움을 보여준다 는 점을 특히 지적하고 싶은 것이다. 116) 제 4 철 법률국민두표의 가능성과 실재 1 법 률국민투표의 가능성 (1) 예의적 제도 국민두표라 함은 시민으로 하여금 헌법이나 법률 기타 중요한 사 항 등을 결정짓게 하는 것으로, 인민이 국민을 위하여 직접적으로 국정에 참여함으로써 대표정을 보완하는 헌법상의 제도이다. 바로 대표정을 충실하게 한다는 본질적 의미를 가지는 국민두표 가 근대 입헌만주정의 초석인 자유방임적 대표정체를 위태롭게 할 때 그 존재의의는 희박해진다. 실제로 프랑스에서 나폴레옹에 의 한 헌법국민투표는 대표제의회에 의한 항상적인 합리화 절차를 피 하고 선전과 압력에 의해서 국민의사가 조작될 수 있음을 보여주는 것이었다. 때문에 서독의 본기본법에서는 이를 거의 예의적인 제도로 하였

115) 국민두표 일반의 그러한 접에 대해서는, 姜京根 , 「 國 民投 票 」, 《 考試界 》 (1 989. 5), pp. 65~80, 72 참조. 116) 헌법국민투표의 그러한 점에 관해서는, 姜京 根, 「 憲法國民 投 票 의 憲法 不適合的 性格」, 『 現代公法論(桑垣 金伊烈 敎授 華甲 記念)』(三 英社, 1989. 6), pp. 323~338 참조.

울 뿐만 아니라, 프랑스 제 5 공화국 헌법 (제 89 조 3 항)에서도 대통령 이 (그 자유재량에 따라서) 헌법채택 여부를 위한 양원합동회의를 소 집하여 헌법개정안을 부의하도록 하여 국민두표가 회피될 수 있도 록 한 것은 납득할 만한 이유가 있는 것이다. 하물며 법률이나 정책국민투표는 보다 더 예의적인 것으로서, 예컨대 프랑스헌법에서도(제 11 조) 공권력 조직이라든지 공동체 협 약의 승인 또는 헌법에 위반되지는 않으나 제도의 기능에 영향을 미칠 조약의 비준을 목적으로 하지만, 정부의 제안이나 양원의 공 동제안에 따라서만 대통령이 부의하고 그 형식도 법률안에 대한 것 으로규정하고있다. 우리 헌법 제 7 '23達} 같은 특정 사항에 관한 국민투표는 스페인 헌법이나 그리이스헌법 또는 이집트헌법에서도 그 예를 볼 수가 있 는데, 이는 상의적 성격을 지니면서 그 제안자의 신임과 결부된다 고 할 만큼 신임투표적 성격이 질다. (2) 프랑스의 경우 법률국민두표는 헌법국민투표에 비해서 일반적으로 인정되지는 않고 있다 .11 7 ) 예컨대 프랑스에서도 제哀끈화국 이전에는 법률에 대한 국민투표가 실시되지 않았음은 이룰 말해 준다. 다만 비록 규정상이기는 해도 쟈코뱅 헌법 (Consti tut i on du 24 jui n 1793) 에서는 법률과 명령을 구별하여, 명령은 입법부의 의결 로써 확정되도록 하였지만 법률에 대해서는 국민거부권 (reclama- tion , susp en siv e s Ve t o) 에 의해서 심사를 받게 하였다. 법률의 공 포일로부터 40 일 이내에 과반수의 데빨뜨망에서 선거인의 l 읽손의

117) George s Burdeau, Droit consti tutz ' o nnel et ins t z't z ttz' on pol itz' qu es, L. G.D.J. , W ed., 1 972, p.5 8 1 , 135.

1 이 그 법률 을 부결하면 국민거부가 성립되어 재차 국민투표에 붙 이도록 하였고, 다만 그 거부가 성립되지 않는 때에는 법률의 효력 을그대로확정시켰다. 그러나 이 1793 년 헌법에서 정한 법률국민투표는 시행되지 못했 으며 그 이후 계속해서 프랑스에서는 이것이 제도화되지 않았다. 그러나 그러한 현상은 제 5 공화국 헌법이 제정되면서 변화하기 시 작했다. 법률국민투표가 인정되는 현행 프랑스헌법에 있어서도 일반법률 (loi ord i na i re) 에 대해서는 직접민주정적인 여러 제도, 특히 국민 투표가 적용될 여지는 적다. 그리하여 프랑스헌법 제 11 조는 예 의적으로 Re f erendum 이 인정되는 세 가지 경우를 예상하고 있는 바 ,11 8 ' 공권력 조직에 관한 법률안, 공동체 조 약의 승인에 관한 법률 안, 그리고 국가제도의 기능에 영향을 미치면서 헌법에 반하지 않

118) 프랑스 제 5 공 화 국 헌법 제 11 조는 디움과 같 이 되어 있다. 제 1 항 : 대통령은 회기중 관보에 공표된 정부의 제안 또는 양원의 공동제 안에 따라 공권력조직 법률안, 공동체조약승인 법 률 안, 그리고 국가제도의 기능에 영향을 미치면서 헌법에 반하지 않는 조약비준에 관한 법 률 안을 국 민두표에 부칠수있다. Le Presid e nt de la Rep u bliq u e, sur pr op o sit ion du Gouvernement pe ndant la duree des sessio n s ou su r pr op o sit ion conjo i n t e des de u x assemblees, pu bli ee s au Jou rnal Of fici a l , p e ut soumett re au refe r en- cdoumm p too r ut ta pn rt o ajep t p dr oe bJaoti i poon r td a'un nt saucr c !o'ordrg da ne iCs a otmi omn duensa uptoe u vooui r tse n pdu abnlitc sa , auto ris e r la rati fica ti on d'un tra it e qu i, sans etr e contr a ir e a la Consti tut i on , aurait des inc id e nces sur le fon cti on nement des ins ti tu- tion s 제 2 항 : 국민투표에 의하여 법률안 채택이 확정된 때에는 대통령이 전 조 에 L정or하sq는u e기 le간 r내ef에e r e이nd 를um 공 포a 한co다n.cl u a l'adop tion du pr oje t , le Presid e nt de la Rep u bliq u e le pr omulgu e dans le delai p r evu a l'art icl e pr ecedent.

는 조약 비준에 관한 법률안 등이 그것이다. 국민투표적 법률안(l e pro je t de loi re f erenda i re) 이 법률로서의 자격을 부여받을 수 있는가의 인정 여부와 그 범위는 문제이다. 먼 저 프랑스의 경우 헌법 제 11 조는 수상발의 법률안 (des pro je t s de lo i)에만 적용되는 것이므로 법률은 의회에 의해서만 가결된다는 제 34 조가 있다 하더라도 일반법률이 보유하는 영역내에서는 국민 투표가 이용될 수 있다. 특히 조직법률 (!es lois o r g an iq ues) 은 대 개가 공권력에 관계되는 것이기 때문에 설사 제 11 조에 공권력의 조직 등의 표현이 없다 하더라도 법률국민투표의 대상으로 될 수 있다. 왜냐하면 그 정도로도 원용되지 않는다면 제도 자체의 의의 가 없어질 것이겠기 때문이斗. jl 9 )

119) Yves Guchet, Elements de droit constit ut i on nel, Edit ion sAlbatr o s, Paris, 1981, p. 348, 350. 헌법 제 343 드는 제 1 항에서 〈법률은 국회에 의하여 의결된다〉 (La Joi est vote e par le Parlemen t)라고 규정하면서, 제 2 항에서는 구체적인 영역을 설정하고 있다. 또 제 7 항에서는 제 3 43:.~ 규정을 조직법에 의하여 명확히 하고 보완할 수 있다 (Les dis p o s ti on s du pre sent arti cle pou rront ~tre pre cis e es et comp le t ee s par une Joi or g an iq ue) 고 규정하고 있다.

이때 국민투표적 법률에 의해서 일반법률의 영역에 속하는 범위 를 정부가 잠석할 수 있는지에 관한 것은 문제이다. 憲法典은 그 문제에 대해서 침묵을 지키고 있으며 헌법기초자들도 거기에 대해 서는 생각하지 않았던 것처럼 보인다. 이와 같이 헌법적 근거에 의 해서는 아를 해결하기가 곤란했기에, 프랑스에서는 두 번의 국민 두표에 의해서 이 문제에 답을 얻고자 했다. 첫번째는 1961 년 9 월 8 일 인민에 의해서 채택된 법문이다. 이 법문 제 2 조에 의하여, 알제리에 부여된 공권력 조직 법규는 법안 제 1 조에서 예정된 바와 같이 알제리가 자결을 성취할 때까지

는 헌법 제 7 窮도의 규정에 따라서 국무회의 (Conseil d es mi ni s t r e s) 의 데크레 (decre t s) 에 의거 박탈될 수 있게 하였다. 따라서 새로운 영토공동체는 창설될 수 없었지만 법률(l a lo i)의 범주내의 행위에 의해서는 알제리 공권력의 조직방식을 법규적 방 법으로 수정할 수 있다는 접이 확인되었다. 두번째는 1962 년 3 월 20 일 국민두표이다. 당시 국민두표안 제 2 조는 공화국대통령이 오르도낭스 (ordonnance) 나 데크레에 의하여 국무회의로 하여금 〈 1962 년 3 월 11 일의 정부포고 〉 (declarati on s g ouvememen t ales)120 ) 의 적용에 관련된 입법적 (leg isl ati ve ) 또는 법규적 (reg le menta i r e ) 조처를 취할 수 있도록 하는 권한을 주었 물론 이러한 것들이 특정한 법적 해결을 가져온 것은 아니었다 .1 2 1 ; 즉 헌법 제 3 惡i야말로 정부가 의회에 대해서 입법적 자격부여를 위한 집행을 요구하는 조항인 것이며, 그렇기 때문에 그러한 자격 부여는 국민투표에 의해서는 할 수 없었던 것이다. 이와 유사한 경우로서 헌법 제 11 조를 둘 수 있다. 죽 제 11 조는 법률은 의회에 의해서 가결된다는 제 34 조에 위반되는 조항이기에 만일 제 11 조에 의하여 법률이 만들어진다면 그것은 일반입법자(l e leg isl ate u r ord i na i re) 에 의한 법률의결이란 원칙에 모순된다. 또한 그럴 경우 제 11 조는 제 3 緖:.7} 규정한 원칙에도 위배되는 것이다. (3) 인정가능 범위 국민투표적 법률의 인정 범위는 해석론상 일정한 조건에 합치되 는 범주내에서만 용인될 수 있다.

120) 이 정부 선언은 알제리 사람들의 과도정부 (go uvemement pro vis o ir - e) 지도자들과 프랑스 정부가 Ev i an 에서 동과시킨 협약 (accords) 에 관련된 것들이다. 121) Y. GUCHET, pre cit e ( 8) , p. 348.

® 법문형식의 충족 국민투표는 수상 발의법률안(p ro j e t de lo i)에 대해서만 행하여지 기 때문에 그것은 정부로부터 이송된 법안만을 대상으로 한다. 이 수상발의 법률안이리는 표현은 법문의 기초라고 하는 형식을 용이 하게 하고 법률초안(p ro j e t)이라든지 의원발의 법률안(p ro p os iti on de lo i)과 같은 모호한 표현형식의 사용을- 피하기 위한 것이다. 그런데 이에 대해서 국민의회 규칙 제 12 8:는 헌법 제 11 조에 따 라서 적용되는 수상 발의 법률안은 〈 심의 중인 법률초안났춘 국민 투표에 부의하려는 목적을 지닌 발의에 있어서만 제출될 수 있다고 하여 위에서 본 해석방식과 다르게 규정하고 있다. 따라서 이러한 것들을 종합적으로 볼 때에, 발의된 제요구는 최 소한 헌법문이나 국만의회 규칙에서 벗어나지 않도록 법문이라는 형식으로 국민투표에 부의되어야 한다. 122) ® 공권력 조직 법률 헌법 제 11 조 자체는 법률을 채택하는 데 있어서의 특별한 절차 와도같이 보인다. 먼저 그것은 정부나 양원의 공동발의로 제안되어야만 한다. 제 안이 정부로부터 나오는 경우, 그것은 국가원수에 대해서 행하여 지는 것이기 때문에, 국가원수인 대통령이 임석하지 않은 내각회 의 (Conseil d e Cab i ne t)에서 심의되어야지 국무회의의 심의대상은 아니다 .123) 이러한 정부의 제안은 의회의 회기가 계속중일 때에만 행하여질 수 있다. 따라서 정부의 제안이 헌법에 합치되지 않는 것으로 평가 될 때 의회는 정부에 대해 비판을 할 수 있다. 정부가 이와 같이 공화국 대통령에게 국민투표를 그 수단으로 사

122) 위의 책 , p. 350. 123) 위의 책.

용할 것을 제안할 경우에 같은 취지에서 양원은 공동제안을 행할 수 있으며, 이때 의회는 그 스스로 법률을 제정할 수 있다고 하더 라도 그 특권을 포기하게 된다. 124) ®조약등에 관한법률 법률국민투표의 대상으로서 프랑스공동체의 협약(J es accords) 이 있을 수 있다. 그러나 그와 같은 공동체는 더 이상 존재하지 않으 며 따라서 그것이 국민두표의 대상이 될 여지는 없다. 125) 이미 프 랑스공동체의 구성국가들은 독립을 획득하였기에 헌법의 그러한 규정은 의미가 없게 된 것이다. 헌법에 위배되지 않으면서도 국가기구의 기능에 관하여 영향을 미치는 조약 (un t ra it e) 의 비준 동의 투표 (su ffr a g e !'ap pr obati on ) 는 의미가 있다. 여기에 해당되는 조약은 그 성격상 제도로서의 국 가기구와 충돌하는 경우인데 이를 순전히 법적인 테두리로서만 파 악할수는없다. 따라서 법률국민투표의 대상이 되는 조약이란 현존하는 제도인 국가기구가 지니는 권한울 변질시키는 정도만 있다 하더라도 가능 한 것이며, 거기까지는 미치지 않더라도 그것이 새로운 의무를 부 과하는 조약의 범주내에 들어선다면 비록 제도에 영향을 미치지는 않지만 그 제도에 부과된다는 사실만은 인정되기에 그 경우에도 법 률국민두표의 대상으로 된다. 126) 또 제 11 조에 의한 비준 동의 투표는 헌법에 반하지 아니하는 조 약만을 그 대상으로 하는 것이므로 결과적으로 헌법을 조정하게 되 는 조약의 비준 동의 두표의 제안은 금지된다. 따라서 조약이 헌법

124) 위의 책 , p. 348. 125) G. Conac, in La Constit ut i on de la Repu b liq u e fra ncais e , Paris, Economi ca , 1979, I ; Y. Guchet, pre cit e ( 8) , p. 349, 351 . 126) Batt ell i, Les ins tit ut i on s de democrati e d ir e cte , pp. 51~53.

에 반한다면 그것은 헌법이 개정된 후에만 비준될 수 있는 것이며, 결국 국민투표의 대상이 되는 조약은 기왕에 서명되어 있어야만 한 다. 그렇지만 그 조약 체결 결정에의 종국적인 효력은 국민투표에 따를수밖에 없게 된다. 스위스헌법 제 89 조 제 3 항은 기한이 없거나 15 년 이상의 유효기 간을 지닌 의국과의 조약을 국민투표에 붙일 수 있도록 하고 있다. 다만 이는 유권자 3 만 이상이나 앙 I 깡똥의 요구가 있을 때에만 가 능한바, 그라한 국제적 조약은 국민에게 새로운 의무를 지우거나 기존의 권리를 상실케 하기 때문이다. 그런데 여기에서도 의국과의 동맹과 강화체결 조약은 의회의 권 한으로 하며(제 8 효나 5 항, 6 항), 비상사태시에는 조약국민투표를 생 략할 수 있는 등 국내법과 거의 같게 취급하고 있다. 127) ® 정책사항에 대한 (법률)국민투표 정책사항에 대한 국민투표는 국가의 중요한 문제를 국민투표에 붙이는 것이다. 그 대상인 중요한 정치적 결정에는 입법의안이라 든지 그 밖의 개별적 결정이 포함되는데, 그러한 개별적 사항에 대한 국민투표는 상의적 성격을 지니면서 항상 정부의 신임과 결부 되어 1 28) 신임투표적 성격이 강하다. 다만 그와 같은 규정을 둔 나라는 그리 많지 않다. 예컨대 스페 인헌법 제 9~ 죠 제 1 항은 특히 중요한 결정에 대해서는 시민 전체의 의견을 묻는 국민투표에 붙일 수 있도록 하고 있는데, 이는 수상의 제안에 의하여 하원의 승인을 받은 후 국왕이 공고한다(제 9 庭: 2 항)． 그리스헌법 제 44 조 제 2 항도 공화국 대통령이 명령에 의하여

127) Dmi tri George s Lavroff , Les ins ti tut i on s pol iti qu es de l'E s pagn e, Consti tut i on du 29 decembre 1978, 1981 , p. 234. 128) 緯泰 淵 「레퍼렌덤과 쁠레비시뜨」, 《 東亞法學 )) 제효i(동아대 법학연구 소, 1987) , p. 113.

다만 그와 같은 규정을 둔 나러는 그리 많지 않다. 예컨대 스페 인헌법 제 9 諺드 제 1 항은 특히 중요한 결정에 대해서는 시민 전체의 의견을 묻는 국민투표에 붙일 수 있도록 하고 있는데, 이는 수상의 제안에 의하여 하원의 승인을 받은 후 국왕이 공고한다(제 9 묘i 2 항)． 그리스헌법 제 44 조 제 2 항도 공화국 대통령이 명령에 의하여 특별히 중요한 국가적 문제를 국민투표에 붙일 수 있도록 하였다• 싱가포르 헌법도 제＆죠 제 1 항에서 독립국가로서의 성가포르공화 국의 주권은 다른 주권국가나 연방국, 단일국가, 屬領 동과의 합 병이나 병합 또는 기타의 방법으로 그 전부나 일부를 양도하지 못 하며 성가포르 경찰과 군대에 대한 통제권도 포기하지 못하고 규정 하고 있다. 다만 의회의원 선거법의 규정에 의하여 등록된 선거인 의 국민투표에서 3 분의 2 이상이 이러한 양도 또는 포기를 지지한 다면 그러하지 않다고 한다. 그런데 특이한 것은 이집트의 경우이다. 죽 헌법 제 15 ~ 즌에서 공화국대통령은 국가이익에 영향을 미치는 중대한 문제 를 국민투 표에 부칠 수 있다고 하면서도 제 127 조에서는 수상에 대한 신임 여부의 결의안에 대한 국민두표를 규정하고 있다. 즉 국회 재적의 원 l (N손의 1 이상의 발의에 의하여 수상의 신임 여부 를 물을 수 있 는 데 이는 재적 과반수의 찬성으로 결의하며, 이 때 공화국대통령 은 그 불신임 보고서를 10 일 이내에 반송할 수 있지만 의회에서 재 차 의결된 때에는 그 의결안을 국민투표에 붙일 수 있으며 이때 의 회의 회기는 종료된다고 한다. 국민투표의 결과 정부가 지지 를 얻 으면 의회는 해산되며 그렇지 않은 경우에는 공화국대통령이 국무 위원 전원을 해임시키는데, 결국 공화국대통령은 여하한 경우에도 책임을 지지 않기 때문에 이는 신임투표적이 성격이 질어 자칫하면 그 파행적 운용에로 이행될 수 있는 소지가 많다. 이집트에는 이 밖에도 긴급조치에 대한 국민투표(제 74 조) ， 대통

바, 이는 헌법 제 11 조에 규정된 바와 같은 법률안의 형태가 아니 기 때문이다 .1 29) 죽 헌법 제 11 조의 국민투표는 법률안의 형태로 나

129) 1977 \1 Franc; o is Mi tter and. g.. 프랑스 국민들이 견제군을 존속시키가 위한 호기에 관해서 의견을 표명해 줄 것을 바랐으나 헌법규정상 인정되지 아니했다. 그 형식이야 어쨌든 국민에 대해서 중대한 문제에 관하여 생각 하게 함은 바람직스러울 것이나, M. Valery Gis c ard d'Esta i n g < >l 상기시 킨 것과도 같이 헌법은 명확하게 일정한 경우에만 Re f erend tu가을 예측한 것이며 그러한 경우들은 이와 같은 성격을 지닌 문제들은 아니라고 한 것 이다. G. Conac, 위의 책 (125) , p. 2 69. 130) Y. Guchet, pre cit e ( 8) , p. 348.

타나는 입법이지 정책사항 국민투표는 아닌 것이기에 국민두표로 행사될 수 있는 범위는 협소하다. 다만 위에서 본 바와 같이 헌법 적 사항에 대한 법률국민투표는 실제적인 효과로서 정책사항 국민 투표와 같은 결과를 가져오게 한다. (4) 법률국민투표의 행사방식 : 선택적 국민투표의 가능성 정책사항이나 법률안을 국민투표에 부의하는 경우에, 서로 다른 해결책을 제시하는 엄 H 이상의 〈 법률(국민투표)안 〉 가운데서 어느 하나를 선정하는 투표가 가능한 것인가? 프랑스의 경우 이 문제는 헌법 제 11 조의 해석과 관련된다. 만일 제 11 조를 엄격하게 해석한다면 선택적 국민투표는 불가능하다. 왜 냐하면 제 11 조에서 말하는 〈 법률안 〉 이라는 관념은 국무회의에 의 해서 인정된 법률(국민투표)안을 뜻하며, 따라서 법률초안(p ro j e t) 의 채택이란 완성된 법률안, 즉 단일법문의 채택을 말하는 것이지 두 개 초안 중의 선택두표 (suff rag e un cho i x) 는 아니기 때문이 다. 130) 선택투표가 가능하지 않게 되는 또 한 가지 이유는 국민투표가 공화국대통령이 권고권을 행사하기 위한 것이면서도 동시에 정치

적 책임을 지는 수단의 하나러는 점에서도 나온다. 죽 국민투표가 두 개 법문 중의 하나의 선택이라면 위의 명제에 적합하지 않다는 것이다. 다만 위의 권고권이란 점에 근거하여 부인하는 논거는 대통령 자 신이 어떤 주제를 선호하는지를 나타낼 수 있게 하는 양자택일적 제안과만 양립할 수 없음을 가리킬 뿐이다. 말하자면 대통령이 양 자택일적 제안을 국민투표에 붙이는 것은 그의 권고권과 어울리지 않는다는 것뿐이지 그렇다고 해서 양자택일 국민투표가 불가능하 다는 것의 논거가 되기에는 충분치 않다. i3 !) 실제로 바록 제 5 공화 국에서는 아니었지만 1945 년에 선택적 국민투표가 있었다. 13 2)

131) 위의 책. 132) 1945 년 10 월 21 일의 Re f erendum 이다. 여기서는 세 가지 문제들에 대한 선택권을 제시했다. 죽 1875 년 제도에의 복귀 , 우제한한 권력을 지 닌 헌법제정의회 (Cons tit uan t e) 의 선거와 제한된 권력(p ouvo i rs li m it es) 을 지닌 헌법제정의회의 선거 등이 그것이었다. 133) Y. Guchet, pre c ite ( 8) , p. 3 47.

선택적 국민투표는 결국 공화국 대통령이 그가 가지는 중재권한 의 하나 133 ) 로서의 법률국민두표를 어떻게 행사하느냐에 달려 있다. 즉 국가원수인 대통령은 적절한 기회를 보아서 국민투표에 호소할 것인가의 여부를 판단할 수 있는 특권이 있으며, 또 그러한 그의 결정은 여하한 형태의 부서의 결정에도 따르지 아니한다. 그럼에도 불구하고 정부와 의회는 공화국 대통령에 대해서 그 제 안을 행하는바, 그것은 제 11 조에 의하여 법적으로 요구되는 필수 적인 것이다. 바로 그러한 점, 즉 대통령은 그 중재권한에 근거하 여 정부와 의회가 동시에 제안한 것을 조정할 필요가 있다고 하는蟲 측면에서 택일적 국민두표의 가능성은 논의될 수 있다. 다만 투표라는 것은 법적인 성격이 있는 법 률 (국민두표)안에 대

하여서만 행하여지는 것이기 때문에 제 11 조의 법률안은 형식적으 로만 인민의 의사를 묻는 것을 배제함은 물론 행정부나 국가원수가 의도하는 법적인 구도를 투표에서 이끌어내려는 것도 막고 있 다 .134 ) 결국 선택적 국민투표는 대통령의 중재권한과 법률안의 성격 등 을 검토하여 그 가부를 정해야 할 것이며, 그것이 인정됨으로써 결 과적으로 인민의사의 표명이 형식화되지 않아야만 그것을 허용함 으로써 나올 수 있게 되는 이견이 가라앉울 것이다. 2 법률국민두표의 실제 1958 년 9 월 28 일의 제 5 공화국 헌법제정 국민투표에 의하여 채 택된 헌법문에는 상의적 국민투표 (Cosul t a ti ons re f erenda i res) 에 대한 규정이 있는바, 여기서는 이 조항울 중심으로 그 실제를 살펴 보고자한다. (1) 1961 년 1 월 8 일 국민투표 이 국민두표는 알제리 주민의 자결을 승인케 하려는 목적을 위한 일반두표였는바, 당시에 제기된 질문은 다음과 같았다. 즉 〈 당신 은 공화국 대통령에 의해서 제안된 발안, 즉 프랑스 인민에게 복종 하면서 알제리 주민의 자결과 알제리에서의 공권력의 조직에 관한 법률안을 승인하겠습니까 ? 〉 이다. 그런데 프랑스 주권의 범주 안에서 살아 존재하는 특정 주민들의 자결원칙은 확실히 입법국민투표의 대상으로 될 수는 없었다. 따 라서 드골은 알제리 정책의 반대자들에 대한 비판을 피하고 또한

134) 위의 책 , p. 348.

헌법을 위반했다는 지적을 감추기 위하여 두 가지의 별개 질문을 하나로 묶었다. 죽 그가 프랑스 국민에게 요구한 것은 알제리 자결 원칙에 관한 의사표시뿐만이 아니라 알제리에서의 공권력의 조직 에 관한 것이었는데, 이것이 모두 헌법 제 11 조의 범주에 포함된 것이었다. 정치적으로 그러한 난제를 해결하는 것이 불가피했기에 위와 같 은 결합의 헌법적 적합성 여부는 문제시되지 않았다. 드골은 실제 로 그와 같은 국민두표가 정치적으로 중요함을 역설했다. 즉 그는 다음과 같이 말했다. 〈 현재를 쇄신하고 미래를 이끌어내는 결정을 결정적으로 그리고 공식적으로 이행하기 위하여, 우리 프랑스인은 결연하게 국민투표 의 실제를 가장 순수하고 참신하게 그리고 가장 민주적으로 받아들 인다. 헌법에 의해서 예정된 것으로서 국민투표는 의회 입법활동 에서도 본질적인 것으로 인정되며 우리들 관행으로도 받아들여지 는 것이다. 국민은 그 자신에게 본질적인 주제에 대하여 개개 시민 의 입장에서 판단하고 책임을 져야만 한다. 공화국의 여러 제도의 성격과 기능은 그것에 의해서 잘 나타나는 것이다. > 국민두표는 가결되었다. 135) (2) 1962 년 4 월 8 일 국민투표 이는 알제리의 독립을 인정하는 에비앙 협약을 승인하려는 목적 울위한일반두표였다. 그런데 헌법은 데빨뜨망의 독립을 인정하는 절차를 예측하지 않 았기 때문에 알제리의 독립을 인정하려면 헌법개정이 필수적으로 呼 F 했다. 게다가 그러한 목적을 위한 정치적 사유는 특정한 헌 법법규에 위반되는 것이었다. 또한 선거인단도 전체로서 소집되지

135) 위의 책 , p. 352.

는 않았지만 어쨌든 이 국민두표는 받아들여졌다. (3) 1962 년 10 월 28 일 국민투표 ®내용 이는 세번째 국민투표로써 헌법 제&懿斗 제 7 조의 개정에 관한 것이었다. 그런데 헌법 제 11 조는 헌법개정의 목적을 위해서는 적 법하게 사용될 수 있는 것이 아니었다. 그럼에도 드골은 이 문제를 국민투표에 의해서 해결하려고 하였다. 헌법 제 89 조에 의하면 136) 개헌안은 양원의 동의를 얻어야 하는데

136) 헌법 제 89 조는 다음과 같다. 제 1 항 : 헌법개정 발안권은 수상의 제안에 따른 대통령과 국회의원에 경 합하여 속한다. (L'in i t iat i ve de la revis i o n de la Consti tut i on ap pa r- tien t concurrement au Presid e nt de la Rep u bliq u e sur pro p o sit ion du Premi er mi ni s t r e et aux membres du Parlement. ) 제 2 항:개정안은동일한조문으로양원에 의해서 가결되어야한다. 개정 은 국민두표에 의해서 승인된 후에 확정된다. (Le pro je t ou la pro p o si- tion de revis io n doit etr e vote pa r les deux assemblees en ter mes ide nti qu es. La revis i o n est defi ni t ive ap re s avoir ete ap pro uvee pa r refe r endum.) 제 3 항 : 그런데 대통령이 양원 합동회의로 소집된 국회에 개정안을 부의 할 것을 결정한 경우 그것은 국민투표에 붙여지지 아니한다. 이 경우에 개 정안은 표명된 투표의 앉손의 3 을 얻지 아니하면 승인되지 아니한다. 합동 회의 위원부는 국민의회의 위원부가 된다. (Toute f o is, le pro je t de revis i o n n'est pa s pre sente au refe r endum lorsqu e le Presid e nt de la Rep ub liq u e deci de de le soumett re au Parlement convoq u e en Con-

상원은 국가원수인 프랑스 공화국 대통령의 직선제를 맹렬히 반대 했기에, 드골은 대통령직선제 개헌안이 의회의 의결을 얻는 것이 불가능함을 알게 되었다. 그리하여 그는 이 모든 문제를 한꺼번에 해결하고자 〈 대통령선거에 관한 법률안처卜 직접 국민투표에 붙이 려 하였으며 이를 위한 오르도낭스를 1962 년 10 월 2 일에 공포하였다.

gres ; clans ce cas,le pro je t de rev is i o n n'est app r ouve qu e s'il r eunit la Majo r ite des tro is c in q u ie m es des suff rag e£ exp r im es. Le bureau du Cong re s est celui de l'Asse m blee nati on ale.) 제 4 항 : 영토의 보전이 침해되는 경우 개정절차는 이 를 착수 또는 계속할 수po ur없su 다iv .i e ( lAourscquu n 'eil pe sr ot c perod tue r e a tdt ee ir n et ve i as i ol 'ni n nt e eg p riet ue t d eut rt ee r erintg o ia r ge e.) e ou du제 G 5o 항u v:e 공rn화em정e체nt는 n e개 p정e u의t fa대i상re 이 l' o될bj e 수t d '없un다e . re(Lvais ifo o nr .m) e rep u bli ca in e

이는 결과적으로 헌법 제&조와 제 7 조를 개정하는 결과를- 가져오 는 것이었다. 따라서 만일 이 법률안이 국민투표에서 가결된다면 헌법과 동등한 효력이 있게 될 것이며 그렇다고 한다면 국민투표적 법률은 일반법률이나 조직법보다 우위에 서게 되는 것이다. ® 헌법적 타당성 여부 드골은 헌법 제 11 조에 의하여 국민투표에 부칠 수 있는 법률안 (pr oje t de lo i)을 넓게 해석하여 여기에 헌법개정안도 포함시키면 서 위 1962 년 국민투표를 합헌으로 정당화시켰다. (가) 제 11 조의 헌법국민투표 위헌론 브델 (G. Vedel) 과 베르리아 (G . Berl i a) 는 다음과 같이 위 견해를 반박하면서 위헌론을 개진하였다 . 137) 브델은 이를 분명히 위헌이라고 하면서도 후일 1969 년 4 월의 국 민투표에 대해서는 위헌이 아니라고 하였는데, 그것은 제 3 공화국 당시의 법률명령 (decre t - lo i)이 여러 번 사용되고 세월이 경과함에 따라 헌법 習律化되었기 때문이라는 것이다 . 베르리아도 이에 대해서 헌법 제 89 조는 〈 헌법개정 〉 (헌법 제 14 장) 안에 규정되어 있는 것이고 제 11 조는 공화국 대통령에 관한 제 2 장 에 있기 때문에, 제 89 조가 헌법개정에 관한 일반절차이고 제 11 조

137) George s Vedel, Le Monde du 26 decembre, 1 968 ; George s BERLIA, Le pro bleme de la consti tut i on ali te du refe r endum du 28 octo b re 1962, R.D .P., 1962, p. 937 et suiv .

가 헌법개정을 위한 특별한 절차로 보이려면 헌법 제 8 諺착제 12 장) 가 13 8) 프랑스공동체의 지방제도의 개편에 관하여 특별절차를 정한

138) 제 8 5:'죠는 다음과 같다. 제 1 항 : 제 89 조에서 정한 절차와는 달리, 지방제도의 기능에 관한 본 항 가의 결규된정 은법 률공에화 국의의해회서와 개프정랑된스다공.동 (체Pa의r d상er원og에 a ti 의on하 a여 l a동 p일ro 한ce d조ur문e 으pr로e - vue a !'artic l e 89,les dis p o sit ion s du pre sent titre qu i concernent le fon cti on nement des ins ti tut i on s communes sont revis e es pa r des lois vote e s dans Jes memes ter mes pa r le Parlement de la Rep u bli qu e et pa r le Senat de la Communaute . ) 139)제 P 2 i항e r은 re 생La략m 四；；, Le mode d'electi on du pre sid e nt de la Re pu bliq u e et la pro cedure de !'artic le 11, R.D .P., 1962, p. 933.

것과 같이 그 절처몰 명시할 필요가 있다고 했다. 또 헌법 제 89 조 제 4 항 및 제 5 항에서는 공화정체는 개정할 수 없 다고 규정하고 적군이 침략한 경우에도 개정할 수 없다고 하여 개 정권을 제약하고 있지만 제 11 조에는 그와 같은 제약이 없다고 한다. 결국 헌법 제 14 조에 의하여 국민두표에 회부되는 법률안은 제도 의 기능에 관한 것으로서 헌법에 위배됨이 없는 조약의 승인법률이 어야 하는 것이기에, 비록 헌법에 저촉되어서는 안된다는 명시적 규정은 없으나 〈 공권력의 조직에 관한 법률안 〉 도 헌법에 위배되어 서는 안된다고 하는 것이다. (나) 제 11 조의 헌법국만두표 합헌론 ( 기 ) 랑훼 (P.Lamp u e) 의 찬성론 랑패는 다음과 같이 베르리아에 대한 반론을 피면서 드골의 입장 에 동조했다 . 139) 그는 헌법 제 11 조에 의한 국민투표적 법률을 일률 적으로 일반법률이나 조직법만으로 해석하는 것은 잘못이라고 한 다. 왜냐하면 헌법 제 11 조는 일반법률이나 조직법의 제정은 물론 헌법개정의 경우에도 적용될 수 있는 일반절차를 정한 것이며, 또

한 헌법 제 34 조, 제 4~ 죠, 제 4 磁드는 1~0 ) 일반법률과 조직법을, 제

140) 헌법 제 34 조 제 1 항 : 법률은 국회에 의해서 의결된다. (La Joi est vote e pa r le Parlement. ) 제 2 항은 생 략 . 제 4 惡i 제 1 항 : 모든 법률안은 동일한 조문의 채택을 위하여 양원에서 차 례차례로 심의된다 (Tou t pro je t ou pro p o sit ion de Joi est exami ne sue- cessiv e ment dans Jes deux assemblees du Parlement en vue de I' adop tion d'un tex te ide nti qu e.) 제 2 항 ~4 항은 생략함. 제 4~ 제 1 항: 헌법이 조직법의 성격을 부여하는 법 률 은 다음에서 정하 는 바에 의하여 표결되고 개정된다 . (Les lois auxq u elles la Consti tut i on confe r e le caract~ r e de lois orga niq u es sont vote e s et modif iee s dans Jes condit ion s suiv a nte s .) 제 2 항 ~5 항은 생략.

89 조는 헌법개정의 특별절차를 규정한 것이기에, 국민투표에 회부 된 법률안의 대상이 공권력의 조직인 경우나 헌법의 성격을 지니는 법률안의 경우 모두 조직법으로서의 성격과 효력을 지닌디는 것이다. 또한 〈 제도의 기능에 관한 조약 〉 의 승인을 목적으로 하는 법률 안이 헌법에 저촉되지 않아야 한디는- 규정은 〈 공권력 조직에 관한 법률안쳐t 국민투표에 부의할 때에도 마찬가지로 적용되어야 한다 는 견해에 대해서도 다음과 같이 밀히고. 있다. 헌법에 저촉되는 조 약의 비준에 관한 경우를 예로 들어볼 때 그것은 헌법 제 54 조가 141)

141) 제 54 조 : 대통령 • 수상 또는 양원의장에 의하여 자문을 받은 헌법원이 국제조약이 헌법에 위반하는 조항을 포함한다고 선언한 경우 그 비준 또는 승인의 허가는 헌법개정 후에라야만 이 를 행할 수 있다. (Si le Conseil consti tut i on nel, sais i p a r le Presid e nt de la Rep u bli qu e, pa r le Premi er

특별히 규정하듯이 사전에 헌법을 개정하고 그에 기초해서 〈 조약 비준 승인에 관한 법률안 〉 이 국만두표에 회부되는 것이기에, 〈 헌 법에 저촉되지 않는 〉 이란 문구는 〈 이 법률안이 국민두표에 회부된 특별한 이유가 있다났근 정도의 의미이며 따라서 공권력의 조직에 관한 법률안에 이룰 확장해석할 수는 없다고 하였다.

umni nei sn tgr ea g o eu m peanr tl e i pnrt ee sr ind aet ni ot n d ael l'cuon me op uo r lt' aeu utr nee a scsleamusbel eceo, na tdr ea cirl ea rea qlua' Consti tut i on , l'a u to r is a ti on de le rati fier ou de l'ap pr ouver ne peu t int e r venir q u' ap r~ s la revis io n a la Consti tut i on .)

( 니 까삐땅(R. Ca pit an t)의 찬성론 까삐땅도 이에 동조했다 . 142 ) 그는 헌법 제또七가 <.. .... 국만은 대 표자 를 통하거나 국민투표에 의하여 주권을 행사한다 〉 고 143 ) 규정한

142) Rene Cap itan t, De m oc ra ti e e t par t icip a ti on pol itiq u es et droit con- sti tut i on nel , l'l-' ed ., P .U . F. , Paris , 1 971, p. 158, p. 205. 143) 제 ll:. 1 항 : 국민의 주권은 인민에 속하며 국민은 대표자 를 통하거나 국민무표에 의하여 주권을 행사한다. (La souverain e te nati on ale app a r- tien t au peu p le qui l'ex erce par ses rep re senta n ts et par la voie d u refe r endum. ) 144) Mauric e Duverge r , Instit ut i on s po litiq ue et droit consti tut i on nel, 12 eed ., P .U .F., Paris, 197 1, P. 205.

것을 들면서, 이는 국회에서 의결된 법률이라도 국민이 그 직접적 인 의사표명으로 이를 확인해야지만 인민의 의사로 추정된다고 하 는 유보적 효력을 시사하는 취지라고 하였다. 그렇다면 거꾸로 국 민투표에 의해서 채택된 법률이라도 국회에 의해서 (제 34 조 이하, 제 4 誌드 • 제 89 조의 절처에 따라) 개정될 수 있는 것이며, 따라서 제 11 조의 〈 모든 법률안 〉 에 포함되는 대상은 일반법률이나 조직법은 물론 헌법률도 동일하게 포함되어서 바로 국민투표에 붙일 수 있다 하였다. 따라서 까삐땅에 의할 때 헌법개정은 대통령과 인민의 의사가 합 치되는 제 11 조, 국회와 인민의 의사가 합치되는 제 89 조 제 2 항, 그 리고 대통령과 국회가 합치되는 제 89 조 제 3 항의 세 가지 경우로 나눌수 있다고하였다. ( 다 뒤베르제 (M. Duver g er) 의 찬성론 뒤베르제 144 ) 도 제 11 조의 〈 법률안冷든 일반법률안이나 조직법안만

울 의미하기에 헌법개정절차를 정한 제 89 조에서는 법률안(p ro j e t de lo i)이란 표현은 피하고 개정안(p ro j e t de rev i s i on) 이란 용어를 써야한다고하였다. 또한 제 11 조에 의하여 헌법을 개정하는 것은 법적으로 의문의 여지가 있으나 국민을 대표하는 성격이 약한 원로원이 단순 과반수 로 헌법개정에 반대할 수 있는 권한을 가지고 있음을 생각한다면 제 11 조에 의한 헌법개정이 있더라도 정치적으로는 정당화된다고 하였다. 말하자면 제 11 조에 의한 국민투표가 헌법적인 영역에 있어서는 위법으로 된다고 하더라도 일단 그것이 인민에 의해서 채택되었을 때에는 유효하디는 것이다. 즉 국민투표는 헌법 제효려] 의한다면 국민 (Na ti on) 주권의 표명인 것이며 따라서 인민 (Peu p le) 이 제기된 문제에 대하여 〈 찬성 〉 이라고 대답하면 국민투표 제기에 있어서의 위법성은 치유된다는 것이다. (4) 1969 년 4 월 27 일 국민투표 드골은 네번째의 국민투표 ·i;) 를 실시했는바, 이는 지방개혁과 상

145) 이 네번째의 국민두표가 있기 전인 196~ 빈에 드골은 또 한번의 국민두 표를 계획했으나 제기하지는 않았다. 죽 1968 년 5 월 대변혁 때 드골은 국가원수인 대통령에게 인민의 지지가 있음을 증명하기 위하여 /국 가와 그 지도자에게 개혁을 위한 위임을 부여 하는 〉 협의국민투표를 계획했으나, 뽕삐두 (Geor g es Pom pi dou) 의 조언 에 따라서 이를 포기했고 그 대신에 국민의회 를 해산시킨 것이다.

원관련 헌법규정의 개정을 동시에 포함하는 것이었다. 그런데 이 국민투표는 상원의 쇄신과 지방의 개혁이라고 하는 각기 서로 다른 문제들에 관하여 의사를 표명할 것을 요구하는 일괄투표 (su ffr a g e un i verse!) 이었기에 확실히 변칙적인 것이었다.

여기에서 드골은 국민투표에 부의된 법안이 부결된다면 퇴진하 겠다는 점을 명확히 하여 특정법안에 대한 찬반과 동시에 개인에 대한 신임을 묻는다는 국민투표의 신임두표적 역할을 부각시켰다. 투표 결과 이 법안은 부결되었고 드골은 다음날 꼴롱베로 은퇴하였다. (5) 1972 년 4 월 23 일 국민투표 이는특정 국가의 유럽경제공동체에의 신규가입 여부에 대한 것 냐 )

146) Y. Guchet, p r ecit e ( 8) , p. 353. 유럽 경제공동체 가입에 대하여 사회주의자들(l es so ci a li s t s) 은 호의적 이었으나 공산주의자들(l escomrnun i s t es) 은 〈 자본제적인 유럽 〉 (l'Euro­ pe du Ca pit al) 에 몹시 적대적이었다. 그리하여 공산주의자들은 이에 否 票를 던지가로 했으며 이에 대하여 사회주의자들은 기권 (abs t en ti on) 할 것을 권유했는바, 실제로 협의 (la consulta t i on ) 때에 상당한 기권이 있 게 되었다. 그리하여 유권자 명부 (!es lis t e s elec t orales) 에 등록된 프랑스 국민 전 체의 3 분의 1 보다 약간 많은 3631] 센트의 등록유권자 (des electe u rs i nscr it s) 만아 유럽의 확장(l' elar gi ssemen t de !'Euro p e) 에 찬성표를 던 졌을뿐이었다. 때문에 실제로 투표 를 행한 사람들을 기준으로 볼 경우에는 그들 중 67 퍼센트가 찬성 (OUI) 을 했더라도, 표시된 투표에서는 명백히 3 3It]센트의 반대 (NON) 가 있는 것이며 명백한 반대는 아니더라도 프랑스 국민 전체 의 거의 3 분의 간十 되는 6 -Pl]센트가 최소한 찬성은 하지 않았던 것이다. 명백한 반대는 아니더라도 의도적인 기권은 많았음이 이룰 말해 준다. 2 , 900 만의 투표인 명부에서 40 퍼센트에 달한 기권에는 애당초 두표에 관심이 없는 유권자들도 있었고 그 비율도 10~15n] 센트에 달했지만, 어 쨌든 등록유권자의 25~30 퍼센트가 의도적으로 기권했다는 것은 뽕삐두의 신임에 손싱을 가한 것이었다. 특히 백지두표가 거의 200 만표에 달했다는 사실은 평소에 없었던 것이었 다.

으로서 그 대상이 현존법률의 변경이 아니라 공동체 가입이라는 특 정사안이란 점에서 특별한 의미가 있다.

드골과 같이 뽕삐두도 인민 다수의 동의에 의해서 프랑스의 정치 를 보다 실효성 있게 이끌려고 하였다. 즉 다수의 찬성투표에 의한 권위 강화는 사실상 내정을 조정할 수 있는 것이며 따라서 〈중 요문 제에 대한 국민투표 〉 도 충분히 가능하다는 것이다. 다만 뽕삐두는 전폭적 지지를 받지는 못했으며 따라서 그가 정치적으로 승리했 다고는말할수없다. 이런 경우, 즉 실질적 찬성표가 반대나 기권에 비하여 뒤떨어질 때 그러한 사유야말로 대통령에게 위임된 그 기간을 단축시킬 수 있게 하는 것이었다. 예컨대 공화국 대통령의 임기는 在린이지만 5 년 마다의 일반투표(l e suff rag e u ni verse!) 로 그의 행동을 판단내 릴 수 있으며 그와 같은 중간마다의 국민두표는 사실상 〈 5 년 주기 의 민주정 〉 (democra ti e q u i n q uennale) 을 실현시킬 수 있게 하는 것이다 .147) 기타 프랑스에서 실시된 각 국민투표의 집계와 그 내용은 생략한 다 .148)

147) Y. Guchet, 위의 책 148) 위의 책 각 국민투표의 실시상황은 다음과 같다. 〈 1961 년 1 월 8 일 국민투표 〉 투표총수 20 , 791, 426 ; 유효투표 20 , 196 , 547 : 찬성 15 , 200 , 073 ; 반대 4,996,474. 〈 196 져 4 월 8 일 국민무표 〉 두표총수 20,401 ,90 6 ; 유효투표 19,303,668 ; 찬성 17,5 0 8,607 : 반 대 1,795,061 〈 1962 년 1~ 28 일 국민두표 〉 투표총수 21,694,563 ; 유효두표 21 ,12 5,054 ; 찬성 13,150,516 ; 반대 7,974,538 <19 69 \1 4 월 27 일 국민무표 〉 두표총수 23,091,019 ; 유효두표 22,456,888 ; 찬성 10,515,655 ;

3 법률국민두표의 효력 (1) 법률국민투표에 의한 헌법 변질 법률국민투표는 헌법문의 자구와 정신을 변질시킬 수가 있다. 특히 프랑스에서는 헌법 제 11 조의 국민투표에 의하여 법률로 제정 될 수 있는 대상으로서의 공권력의 조직이 무엇이냐를 중심으로 문 제되고 있다. 그런데 제 11 조의 공권력 (po uvoir s p ub li cs) 은 논리적으로 볼 때 헌법 제 1&=죠 의 헌법상 공권력 (po uvoir s pu blic s cons tit u ti onnels) 보 다는 넓은 의미를 지니지만 公f!;t務 (servic e s p ubl i cs) 와 동일시될 수는 없는 것이기에 149) 국민투표가 행하여질 수 있는 영역은 제한 되는 듯이 보인다. 그런데도 1962 년과 1969 년에 제 11 조는 헌법개 정의 목적으로 사용되었는데 그 법문의 법적 성격으로 볼 때 그것 이 헌법에 합치될 수 없음은 명백한 것이었다 .150) 법률안에 대하여 가지는 수상의 발의는 형식적일 뿐이다. 드골 은 국민투표를 중요한 정치적 수단으로 사용했고 실제로 그것에 호 소하려고 결심했을 때에는 필요한 법률안을 제출하도록 정부에 요 구했었다. 예컨대 1961 년 1 월 8 일 알제리 문제에 관한 국민투표에서 국무 회의 公報는 〈 드골 장군이 알제리의 자결을 기대하면서 국민투표 를 부의하였기에 공권력 조직에 관한 법률안을 성립시키도록 하는

반대 11 , 943 , 233 〈 1972 년 4 월 23 일 국민투표 〉 투표총수 17,964,607 ; 유효무표 15,870,488 ; 찬성 10,847, 55 4 ; 반 14대9) G5., 0 C3 o0n,9a3c4, in La Consti tut i on de la Re pu bliq u e fra n~ais e, Paris, Economi ca , 1979, I ; Y. GUCHET, pre cit e ( 8) , p. 349. 150) Y. Guchet, pre cit e ( 8) , ibi d .

그의 의도는 국민에게 알려졌다 〉 라고 명확히 표현한 것이다. 그러 한 의도는 국무회의에 의해서 바로 인정되었고 국민투표로의 부의 법문에 포함되었으며 결국에는 공화국 대통령에 대해서 행하여진 수상의 서신이 공표되는 결과로 되는 것이다. 이와 같이 국민투표적 법률안에 대한 발의는 국민투표를 제안하 는 데크레를 官報(J .0 . ) 에 기재하게끔 하는 날에 불과한 것이기에 좀 더 의미있는 것은 다음과 같은 것이다. 1960 년 12 월에 수상은 데크레에 서명하면서 알제리 독립에 관한 에비앙 협약을 승인케 할 목적의 〈 제안只끝 국민투표에 호소하려 했는데 1962 년 3 월 20 일의 데크레는 그것을 누락시켰다. 이와 같은 사실이 시사하는 것은 국 민투표에 있어서는 국가원수의 직접적 발안이 보다 중요시된다는 점이다 .151) 다음으로 문제되는 것은 공권력의 조직이란 표현을 잘못 해석하 여 헌법문이 변질되는 경우인바, 이는 법률국민투표에 의하여 헌 법제정적 사항에까지 관여하게 되는 것이다. 죽 헌법형식으로 제 정되어야 할 사항에 대해서 법률국민투표적 절차를 사용하는 것이 불필요한 경우인데도 그렇게 하여 본래의 국민투표의 영역을 일탈 한 것이다 .152)

151) 위의 책 , p. 352. 152) 위의 책 이는 첫번째의 법 률 국민두표인 1961 년 1 월 8 일 두표에서도 그 러하였다. 이는 自決投票에 대한 것인데 그 승인은 헌법 제 11 조가 예 측 하 고 있는 범위를 분명히 넘어선 것이었기 때문이었다.

1962 년 4 월 8 일 국민투표에 의해서 인민은 수상부의 법률안에 의해서 형성된 에비앙 협약의 결과여부에 대한 의사 를 - 표명하게끔 되었다. 그런데 그 내용은 국민투표의 방식이라는 그러한 수단을 정당화할 수 있는 내적 권리인 공권력의 조직의 범위를 벗어난 그 이상이었고, 또한 1961 년 1 월 8 일 국민두표에서 국민은 알제리에

서의 공권력의 참정적 조직에 합치되는 의사를 표명하였기에 법률 안 제底드는 인민투표에 제출되지 아니하였다. 결국 법률안에 의해서 예측되면서 동시에 알제리 독립과 함께 승 인될 필요가 있는 협약은 공화국 대통령이 헌법 제 523 드에 근거해 서 153) 지니는 권능을 행사하여 체결할 수 있는 국제조약에 해당된

153) 헌법 제 5 2::조는 다음과 같다. 제 1 항 : 대통령은 조약에 관한 교섭을 하며 이를 비준한다. 제 2 항 : 대통령은 비준에 붙이지 아니하는 국제협정의 체결에 관한 모든 교섭에 대하여 보고를 받는다. acLIcloes rePdsr tien sit nie df ro e nnra mtt ide oe n dlaeal tRnooeu npt ue s b o nluieqmg u oi e sc ni aae t rgi ao ot nc i f ietice ean ttd i raoann tt.i faie l Jae s c torna cilt uess. i o n d'un

다고 볼 수 있다. 154) 또 다른 헌법 변질의 경우를 보면 다음과 같다. 1969 년 4 월 27 일 국민투표는 상원과 지방조직의 개혁에 관한 것 이었다. 그런데 드골 장군은 유권자에게 그 국민투표가 부결되면 자신이 물러날 것임을 주지시켰다. 이러한 인민상의의 결과 부결 이 알려지자마자 드골은 꼴롱베로 은퇴하였다. 그 결과 국민투표는 인민투표적 민주제의 도구로 전화하였으며, 결국 제 11 조의 국민투표가 입법절차 안에서의 부수적 사항에 그치 지 않음을 보여주는 선례로 되었다 .155 ) 바로 그 점이 제 11 조의 법 률국민투표에 의한 헌법 변질의 가장 중요한 내용이다. 1981 년의 대통령선거를 위한 유세에서 지스까르 데스땡 (M. Gi sc ard d'Es t a i n g)은 스위스에서 보통 행해지는 형태의 국민투표

154) G. Burdeau, pre c ite( 3) , pp. 601~602, 155) F. Gog ue l, Le refe r endum du 8 jan v. 1961, 1962 ; Le refe r endum du 7 avril, 1962, 1963 ; Le refe r endum d'octo b re 1962, 1965. G. Burdeau, ibi d .

롤 선호했다. 그것은 그가 공화국 대통령의 정치적 운명을 국민투 표의 가부 여하에로 연결시키지 않는 형태의 국민투표적 관행을 원 했기 때문이었고, 그 때 제 11 조의 규정은 전체적으로 그 의미가 변개될 수 있으리라는 기대에서였다. 다만 그럴 경우 대통령은 국민투표의 발안자로서는 인식되지 않 아야 함이 전제되어야 하지만 국민두표에의 부의 (! ' i n iti a ti ve) 가 대 통령에게 속해 있는 권한인 한, 가장 중요한 것으로 생각되는 법률 안이 부결된다면 이는 곧 대통령에 대해서 〈 장군이오 ! 〉 라고 하여 모는 것으로밖에는 될 수 없다. 결국 국민투표를 행함으로써 처해 지는 위험은 명백히 다수라든지 반대라고 하는 견해가 대통령직을 걸고 넘어지는 것으로 조직화될 수밖에 없는 점이다. 때문에 이 경 우에 국민두표는 지스까르 데스땡이 언급했듯이 자칫하면 거의 이 용되지 못하리라는 전망이 내려질 수밖에는 없다. 15 6) (2) 법률국민투표와 국민 ®제안권자로서의 인민 국민투표는 그 문제에 관계하는 사람들이 결정 과정에 접근하는 방식여하에 따라 그것이 민주적으로 될 수 있는가의 여부가 판가름 날수있다. 그런데 국민투표의 민주정적 성격에 관해서 인민이 발안(I' initiat i ve p o p ula i re) 을 하는 제도가 채택된다면 그러한 국민투표는 반드시 옳은 것인가? 이 점에 대해서 결론부터 말하자면 그렇지 않았다는 것이다. 인민발안에 의한 국민두표가 시행된다고 하더라 도 그것으로 당연히 정당성이 부여되는 것은 아니며, 오히려 국민 투표안 자체가 명료하지 않은 때에는 대중선동의 위험이 있게 된다.

156) Y. Guchet, pre c ite( B) , p. 353.

1974 년에 스위스에서 있었던 한 발안 (Schwarzenbach) 은 의국인 의 추방을 목적으로 한 것이었다. 그러나 그 내용이 스위스의 이미 지에 먹칠을 할 수도 있다는 이유로 해서 거부되었는바, 이는 인민 에 의한 발안이 반드시 정당함을 의미하는 것은 아님을 시사한다. 미국의 캘리포니아 주에서 1974 년 6 월에 실시된 국민투표는 인민 발안(l a pro p o sit ion J arus) 에 의한 것이었음에도 불구하고, 지방토 지세의 50% 의 삭감을 겨냥하여 결과적으로 齊tl- 5 천여 명의 봉급 생활자들이 해고되고 일정한 사회 • 교육적 계획이 축소되는 것이 었다. 그럼에도 투표자들은 인민발안의 이러한 결과를 자각하지 못하고 투표하는 경우가 많았다. 이와 같이 인민발안은 의회나 정부가 행하는 정치와 합치되지 않 는 경우가 많으며, 그렇기 때문예 원칙적인 대표정하에서의 인민 발안은 별로 유효하지 못한 평균추로서의 역할밖에는 하지 못한다 고 할 수 있다. 생활의 질을 해결해 주는 것은 인민발안의 파도에 의해서가 아니다. 그것은 항상 우리들의 관심사로 되어 있는 〈 인 간과 공익 〉 을 바로잡아 주는 정치 (une p ol itiq ue) 의 담당 영 역 인 것이다 .157)

157) 이는 Schwarzenbach 발안에 의한 국민두표가 끝났을 때의 스위스연방 법무상의 발언이다. Cit e pa r P. Schutz e , Refle xion s sur la democrati e semi -d ir e cte en Suis se , R.D .P., 1978, p. 758. 158) Y.G u chet, pre c ite (8) , p. 135.

그렇기 때문에 보다 역설적으로 말한다면 인민발안은 소수파나 소수당으로 하여금 민중선동의 기회를 가질 수 있도록 하는 위험을 표출시켜 오히려 정치생활을 왜곡시키게 된다 .158 ) 인민발안이 아니더라도 그 제안자가 프랑스에서와 같이 국가원 수인 공화국 대통령에게 달려 있는 경우에는 그 제안자 자신의 신 임 확보에만 치우치게 된다. 예컨대 드골의 경우에는 그러한 성격

이 그가 지닌 개성에 의해서 두드러졌다. 프랑스의 대통령제적 제 도에서 차지하는 국민투표가 지니는 이러한 경향은 결국에 가서는 의회정의 기본적인 여러 원칙과 점차로 부합하지 않음으로써 프랑 스의 정치생활을 굴절시켰다. 국가원수는 군림하기는 하나 통치하지는 않기에 내각 수상은 그 권위를 국가원수의 의향에서보다는 의회에서 이어받으며 의회 자 신은 그가 구성하는 내각을 통하여 정부의 정치적 결정에 참여한다 는 그 어느 부분에서도 갈피를 잡지 못했다. 이는 프랑스의 정치형 태가 의회정에 가까운- 정부형식이 아니라 다수파인 대통령이 소속 된 당의 의지대로 상황이 설정됨을 엿보게 하는 점이다. 159) ® 결정권자로서의 인민 법률국민투표는 준직접민주정의 실현절차라고 하는 민주적 성 격 1 ~0 1 을 지니면서 동시에 의회정적 영역에서는 그것의 밖에 있는 것이다 .16 1) 그러면서도 법률국민王표의 이러한 상의적 성격은 사실 상 유권자들에게는 피동적인 의미밖에는 부여하지 못했다. 그 제 안된 투표안의 내용에 유권자들의 의사가 잘 반영되지 않았기 때문 이었다. 프랑스에서의 1966 년 국민투표가 특히 그러하였다. 이때 부의된 투표안을 이해하려면 지방단체에 대한 폭넓은 관심이 있어야 함에 도 불구하고 거의 대부분의 유권자는 그러한 관심이 없었다. 그 국 민투표가 부결된 것은 당연한 일인지도 모른다. 결국 국민투표가 진정으로 민주적으로 되기 위해서는 시민들이 이해 가능한 형태로 문제를 정리하여 〈 간결 • 명료한 사안 〉 에 대하 여 의견을 표명할 수 있도록 해주어야 한다. 민주정이 의미 있으려

159) G. Burdeau, pre cit e ( 3) , p. 600. 160) Y. Guchet, pre cit e ( 8) , p. 133. 161) G. Burdeau, pre c ite ( 3) , p. 600.

면 민주정적 제도의 존재만으로는 충분치 않으며 시민들이 정확한 인식을 가지고 그들의 투표권을 행사할 수 있도록 해주어야 하는· 것이다 .16 2) 유권자들이 지니는 정보의 질은 국민투표의 민주정적인 성격부 여에 본질적인 것임에도 불구하고 그 자체 취약성을 보이고 있으 며, 더구나 국민투표 참여율의 저조는 1 63) 이러한 경향을 가속화시 키고있다.

162) Y. Guchet, p re cit e ( 8) . p. 134. 163) 미국에서의 국민투표는 주로 州 단위에서 실시된다. 예컨대 캘리포니 아 주에서는 총선거가 있는 해, 죽 2 년에 한 번씩 국민두표적 상의가 있게 되는 데 주 전체로서는 약 20 번 가량이 된다. 다론 지방에서도 이와 유사 하며 미국 전체로 봐서 일반적으로. 행정조직이나 조세 및 재정 문제들에 대한 국민두표적 작용이 연평균 10,000 내지 15,000 건이 있었다. Y. MENY, lnit iat i v Pop ul air e , refe r endum et recall, Pouvoir s , n ·7, p. 110. 그런데 1945 년부터 1968 년 사이에 그러한 상의 (consulta t i on s) 중 59 건을 분석해 보면 그것들 중 19 건이 행정조직에 관한 것이고 2 37,:!이 재정 적문제 그리고 10 건이 경제적 문제들이었다. Y. Guchet, 위의 책. 이는 미국의 정치생활에 있어서의 이데올로기적 논쟁의 희박함에 그 이유가 있 다고보여진다.

(3) 법률국민투표와 적법성 심사 국민투표에 대한 적법성 심사를 주의깊게 실행하고 있는 프랑스 의 경험을살펴본다. 프랑스의 헌법원 (Conseil Cons tit u ti onnel) 은 국민투표 시행의 적 법성을 감시하고 그 결과를 선언한다(헌법 제 6 偉:.)• 164) 그런데 헌

164) 헌법 제 6 W:는 다음과 같다. (헌L법e 원Co은n s국eil민 c 투on표st i시 tu행t i 의on n적el법 r여eil부 le 를 a l감a 시re하g 며u l a그rit e결 d과es를 o p공 e고 ra한ti다 o.n s de refe r endum et en pr oclame !es resulta t s )

법원은 국민투표의 시행이 부적합하다고 인정하더라도 그것을 유 지할 필요가 있는지, 그리고 무효화를 표명하더라도 부분적으로만 할 것인지 아니면 전체적으로 할 것인지에 대해서 판단을 내릴 수 있다 .165) 하지만 헌법원은 법률국민투표의 시행 자체의 적법성만을 판단 할 뿐이며 그에 앞서서 선결되어야 할 부분에 대해서는 상의적 권 한만을 가질 뿐이다. 16 6 ) 이 부분에 대한 권한은 국사원 (Conseil d ' E t a t)이 가진다. 그 방식은 예컨대 선거 등과 같은 정치적 활동에 의 정당참여 조건들에 관하여 정한 데크레의 적법성을 평가하는 것 이다. 16 7 ) 또 대통령은 국민투표에 부의할 것인지의 여부를 데크레 의 형식으로 결정하는데 이때에는 부서 (con t rese i n g)가 있어야 하 는바, 만일 부서가 없다면 국민투표의 시행에 관한 심사는 헌법원 이 정부의 협의를 받아서 하여야 한다 . 어쨌든 국민투표 자체의 합헌성에 관한 헌법원의 독자적 판단권 으로 해서, 만일 국민투표가 헌법 제 11 조의 규정에 합치되지 않는 등 적법하게 행사되지 않았을 경우는 그 시행이 연속되지 않는다든 지 그 결과를 주장할 수는 없지 않느냐 하는 문제가 생긴다. 헌법 은 이에 대한 예측은 하지 않았으며, 168 ) 실제로도 그 결과 이루어 전 선택에 헌법원은 이의를 제기할 수 없다. 16 9) 인민두표가 법적으로 헌법 부적합성 (l'irr eg u larit e consti tut i on -

165) Ord. 7 nov. 1958, art . 5 0, al. 2. G. BURDEAU, pre cit e ( 3) , p. 582. 166) Consti. , 23 decembre 1960, A~t. jur id . , 1 961 ; G. BURDEAU, ibi d . 167) C.E ., 27 octo b re 1961, Le reg ro up em ent nati on al, A ct. jur id . 1961, p. 695 cite pa r G. BURDEAU, ibi d . 168) F. Luchair e , Le Conseil Constit ut i on nel, P ari s, Economi ca , 1980, p. 129. 169) Y. Guchet, pre c ite ( 8) , p. 351 .

nelle) 을 치유하는 것은 아니다. 다만 정치적인 측면에 있어서는 가능하기에 사법권은 비록 헌법적인 판단에 불과하더라도 국민투 표의 결과에 대해서는 실제상 반대할 수 없다고 보는 것이 합리적 이다. 1962 년의 국민투표적 법률에 대한 합헌성 심사에 있어서 헌 법원은 〈 관할권 존재 〉 (com p e t ence) 에 관한 선언을 거부함으로써 이룰 뒷받침했다. 170 ) 4 한국에서의 법률(정책) 국민투표 (1) 헌법규정 우리 헌법에는 1954 년 제 2 차 개헌시에 〈 제 7 조의 2 〉 가 신설되어 서, 대한민국의 주권 또는 영토의 변경을 가져올 국가안위에· 관한 중대사항은 국회의 가결을 거친 후에 국민투표에 부의하여 결정토 록 함으로써 법률 및 정책국민투표를 처음으로 인정하였다. 이후 제 4 공화국헌법인 유신헌법 제 49 조에서는 대통령이 필요하 다고 인정할 때에 국가의 중요한 정책을 국민투표에 붙일 수 있도 록 하였고, 1980 년 제 5 공화국 헌법 제 47 조에서도 대통령은 필요 하다고 인정할 때에 의교 • 국방 • 통일 • 기타 국가안위에 관한 중 요정책을 국민투표에 붙일 수 있다고 하였다. 그러한 규정을 기초로 해서 현행 헌법 제 7 23.려]서는 위 제 5 공화 국 헌법 제 47 조와 같은 규정을 두고 있다. 위와 같은 정책국민투표의 전통은 . 우리 헌법사에 있어서의 하나 의 특징인바 우리의 국민두표제가 신임투표적 성격을 강하게 띠고 있음을나타내준다.

170) 그리하여 국민무표적 법률도 보통 법률과 같은 조건에서 공화국 대통령 이 공포하였다. Y. Guchet, 위의 책 .

(2) 정책국민투표의 대상 범위 헌법 제 7 窟냑는 국민투표의 대상 범위를 〈 의교 • 국방 • 통일 기타 국가안위에 관한 중요 정책 〉 으로 정하고 있다. 여기의 국가안위는 특히 비상사태를 전제로 한 개념이라기보다 는 〈중 요정책을 형성하는 내용 〉 으로 봐야 할 것이다. 따라서 그 중요정책의 내용, 즉 국민투표의 대상이 되는 것은 대통령이 그 여 부를 결정할 수 있기 때문에 제한이 없다는 견해 171 ) 에는 그것이 비 상사태를 전제로 하는 측면만 강조되고 그 내용 형성의 면이 경시 된다는 점에서 찬성하기 어렵다. 그이유는다음과같다. 첫째, 국민투표 중에서 Pleb i sc it e 적 성격을 지니는 것. 즉 인만 울 빙자한 제안자의 합리화에 관련된 것은 가부의 결과 내용이 국민 적 정당성에 합치되지 못할 때 제안자의 신임과 직접적으로 연결된다. 즉 부결된 경우에 비록 법적인 기속력은 없으나 정치적으로는 기 속력이 있는 불신임이 제안자에게 귀속된다. 이 경우 그의 퇴진 여 부는 스스로가 책임을 지고 결정할 정치적 재량에 달려 있다. 반면 가결될 경우 신임투표적 지도자를 통한 권위제 국가로 나아갈 수 있음은 바이마르공화국, 나폴레옹의 프랑스, 지난 40 여 년의 우리 헌법사(특히 1975 년의 신임투표 등)에서 실증적으로 확인된다. 따라서 신임적 국민투표는 되도록이면 억제해야 하며 그런 점에 서 헌법 제 7~ 죠의 중요정책 국민투표는 해석을 통하여 그 대상 범 위를 좁혀서 시행할 필요가 있다. 이 점과 관련하여 노태우 대통령은 국민두표 등에 의한 중간평가 롤 시사하였으나 1989 년 3 월 20 일 이를 무기한 연기한다고 하였 댜 이에 맞추어 동년 3 월 18 일 대한 변협에서는 국민투표 형식의

171) 韓淵 「레퍼렌덤과 쁠레비시뜨」, 주 128) , p.1 12.

중간평가는 위헌이라고 주장했다. 변협에서는 이와 관련하여 <.. .... 국민투표는 오로지 국가위기에 관한 중요정책에 대해 통상적인 국정운영의 방법으로서는 확정할 수 없는 경우에 한해서만 취할 수 있는 헌법적 조치 ... … 〉 라고 하였 다. 이는 국민투표의 대상 범위를 좁히려는 취지인 점에서는 찬성 할 수 있다. 그러나 그 근거로 드는 것이 〈 오로지 국가위기에 관 한 〉 이라고 하여 비상사태를 전제로 한 개념으로 해석하는 듯한 표 현은 선뜻 납득하기가 어렵다. 역시 이는 그 결과가 제안자의 부당한 합리화러는· 신임과 결부되 기 때문에 그 정책의 〈 내용 형성 〉 이 국가안위에 이룰 정도로 중요 한 내용일 때에만 국민투표에 붙일 수 있다고 그 범위를 제한할 수 있도록 이론을 구성하는 것이 타당하다고 생각된다. 둘째, 국민투표의 대상이 개별적 문제일 경우에는 대체로 상의 적 국민투표이고, 특히 그 제안자가 대통령일 경우에는 대개 그의 신임 여부와 결부되는 결단적 국민투표 (r ef erendurn de ci s i onnel) 이 기 때문에, 신임적 국만투표의 출현을 되도록이면 방지하고 배제 한다는 입장에서 본다면 그 대상이 되는 중요정책의 내용은 그야말 로 국가안위에 관한 사항이어야만 한다. 따라서 〈 외교 • 국방 • 통일丸詩는 비록 예시적 규정이라고 하더라 도 그 중요도가 국가안위에 필적할 만한 것이야지 그에 미치지 못 하는 의교·국방·통일에 관한 것을 무조건 그 대상으로 할 수는 없다. 그러한 조건에만 합치된다면 〈 법률 〉 과 같은 입법적 의안도 그 속에 포함시킬 수 있다. 더불어 폐해를 줄이기 위해서 대통령이 국 민투표를 시행하려 할 때 의회에 제안 여부의 當否룰 묻는다든지, 의회의 개회중에 행해지도록 한다거나 실시 후 헌법재판에 의한 적 법성을 심사한다든지 하는 방도를 고려해야 한다. 다만 이 경우 자

칫하다가는 의회도 동시에 그 신임대상이 되던가, 〈 국민 〉 의 두표 라는 점에 왜곡된 영향을 줄 우려도 있다는 점을 주목해야 한다. (3) 그 대상범위의 확정은 대통령의 정치적 결단사항이다. 신임적 국민두표의 결과에 대한 대통령의 수용 여부는 대통령 스 스로의 정치적 재량에 맡겨져 있다. 따라서 헌법 제 723 드에 규정된 중요정책의 내용이 신임적 국민투표의 대상이 될 수 있느냐 하는 것은 해석상 그 광협의 차이만 있는 정치적 판단에 해당되는 것이 지 그 적법성 여부를 미리부터 살필 아무런 근거도 없다 .1 72)

172) 예컨대 대통령의 긴급명령권(헌법 제 76 조) 행사 여부가 그 정치 적재량 사항인 것과 같다.

프랑스헌법 제 11 조의 시행 과정에서도 드골은 헌법상 명문 규정 이 없음에도 불구하고 국민두표라는 형태를 통해서 헌법을 개정할 것을 〈 제안 〉 (그 제안 자체에 대해서는 위헌성의 시비가 있을 수 없었 다)하고, 그 결과에 따른 퇴진을 약속하였다. 국민투표에 의한 헌 법개정이 과연 합헌적이냐의 문제는 논란이 많 0갔 으나 합헌 쪽으로 기울었으며 , 드골의 경우도 스스로 그 약속을 법적으로도 지켰다. 그렇기 때문에 변협이 <… •••국 가위기에 관한 중요정책이 아닌 대통령 자신의 입후보자로서의 선거공약에 따른 정치윤리 를 지키 기 위해 지난날의 성과에 대한 국민의 평가 를 받기 위한 국민투표 의 방법을 선택한다는 것은 분명히 헌법에 위반된다 〉 고 한 것은, 정책국민두표의 대상에 속하느냐의 여부는 대통령이 그 재량에 따 라서 결단하면 되는 정치적 판단에 귀착되는 문제이지 합헌이냐 위 헌이냐의 성격이 아니기에 의미없는 판단이다. 죽 그것은 애당초 정치 문제이지 법적 문제는 아닌 것이다.

5 법률 국민투표와신임 국민투표에 의한 결정이 모든 것을 정당화할 수는 없는 것이며 그 최종적인 정당성은 바로 〈 국민 〉 에게서 찾아야 하는바, 인민투 표적 독재가 부당한 이유는 그것이 국민적 정당성에 합치되지 않기 때문이다. 즉 국민투표가 인민에 의한 주권적 권력의 행사로서 대표자들에 의한 국가권력 행사의 불충분함을 보완하는가 (Re f erendum), 아니 면 인민을 빙자한 제안자의 합리화에 관련된 것이냐 (Pleb i s cit e) 를 구분할 필요가 있다. 그런데 국민투표가 신임투표적 성격을 文面 上 지닌다 하더라도 거기에서의 가부가 직접적으로 제안자와 관련 된 신임으로 연결되는 것은 아니다. 두표의 결과가 민주적 정당성 에 합치되면 결국은 레퍼렌덤으로서의 의미를 부여해 줄 것이고 그 렇지 않다면 쁠레비쉬뜨적 신임과 곧바로 연결시킬 수 있는 것이 다. Pleb i s cite.£.서 인식되었을 경우 그것이 인민에 의해서 부결되었 다면 그 제안자는 비록 법적인 기속력은 아니더라도 정치적으로는 불신임 구속을 받게 된다. 예컨대 프랑스의 드골은 1969 년 4 월 27 일 국민두표에서 패배하자 그 약속에 따라 비록 헌법상의 규정은 없었으나 꼴몽베 (Colombe y)로 퇴진한 반면, 칠레의 피노체트 (P i noche tt)는 1988 년 10 월 5 일 국민투표에서 패배했음에도 불구­ 하고 사직하겠다는 약속을 스스로 파기하고 만 것이다. 죽 신임과의 연계나 실제적인 퇴진은 정치적 판단의 문제이지 법 적 강제사항은 아닌 것이며, 따라서 임기만료 전의 사직약속은 국 민투표를 계기로 하건 자발적으로 실행하건 적헌성의 문제라기보 다는 정치적 사안에 해당된다. 문제는 오히려 가결되었을 경우이

다. 그 경우에는 단순히 제안된 법률안 등의 승인을 넘어서서 그 제안자에게 국민적 신임을 정치적으로 나마 부여해 주는바, 그렇 게 해서 신임투표적 독재나 권위제 국가가 생길 수 있고 신임투표 적 지도자는 그 가결을 위해서 무리한 선동을 할 우려도 크다. 우리 헌법사에서도 국민투표의 결과가 국민적 정당성에 합치되 지 않으면서도 그것이 가결됨으로써 제안자의 정치적 신임만 강화 시켜 막스 베버 (Max Weber) 의 소위 신임투표적 지도자의 양성만 해주었지 대표정의 활성화는 이루지 못하였다. 제 5 절 국민두표와 민주적 정당성 1 국민투표의 정당성 부여 기능 일반적으로 국민두표는 일반국민의 의식수준과 그 구조, 국가의 전통, 매스컴의 보급 및 그 상황, 민주화와 정치수준의 정도, 선 거관리 상태, 국민의 도덕성 등에 따라 정치권력과 통치자의 정당 성을 확인하고 강화하는 기능을 한다. 국민투표가 제대로 기능할 경우 정치권력은 정당성을 부여받는 다. 여론에 의하여 정치참여가 행하여지는 국민주권의 원리에 따 라서 국민투표는 정치권력에 권위 (l 'au t or it e) 를 부여한다• 물론 이 러한 기능이야말로 애초에 국민두표가 인정되는 근거이기도 한 것 이지만 그러한 정당성 부여 기능에 의해서 국민은 스스로 국가의 중요정책을 통제할 수 있다. 정당성 부여는 평상시에 있어서의 정 치권력에 대해서만이 아니라 혁명을 했거나 식민지였던 국가가 재 건을 할 때에도 역시 타당하다. 국민투표가 정당성을 부여해야 할 경우로는 의회에 대해서 일반

국민이 불신이나 실망을 가지는 경우인바, 사실상 국회의원 선거 는 본질상 사람을 뽑는 것이고 선출된 뒤에는 정치적 책임만을 물 울 수밖에 없기 때문에 의원들이 생각하는 바와 국민의사가 디를­ 경우 중요국가 의사결정을 국민에게 맡겨야 정당성이 더 더욱 확보 될수있게된다. 또 다른 경우로서 국가기관 서로간에 의사의 충돌이 있을 경우이 다. 예컨대 특히 의회와 정부간에 충돌이 있는 경우러든지 의회내 에서도 다수당과 소수당의 대립이 대화와 타협에 의해서는 해결할 수 없는 경우 등에 국민투표를 이용하여 결정할 수 있다. 현대사회 의 제기구가 급격하게 변천을 겪고 있기에 특히 정당의 경우 오늘 날 시민의 이익이나 여론을 낱낱이 대변하기가 어려우며, 국민의 정치적 주장도 사회구조의 변동에 따라서 변화하는데 정당이 근시 안적 선거전략이나 정쟁 등으로 이에 대처할 수 없다는 점 때문에 정당제 민주국가에서의 국민두표의 정당화 기능은 특히 중요하다. 결국 이러한 여러 이유에 의하여 국민투표는 국민적 불만의 최후 적 안전판 구실을 하는바, 브라이스(J. Br y ce) 도 국민두표로써 표 시된 의사는 최종적인 것이며 국민투표로써 일단 결정되면 디른· 새 로운 사정이 발생하기 전에는 이론은 모두 진압된다고 하였다. 즉 국민투표의 정당화 기능에 의하여 소리 없는 민중에 대하여 발언의 기회를 주어 보이지 않는 통치롤 노출시켜 모든 국가기관의 행동에 절차적 정당성의 요구를- 충족시키도록 한다. 국민투표가 절차적 .정당화 기능을 잘 발휘할 수 있으면 별 문제 가 없으나 그렇지 못할 경우 그것의 존재가치 자체를 허물어뜨릴 정도의 폐해가 발생한다. 죽 국민투표가 전정한 여론을 반영하려 면 그 내용에 대해서 대중이 이해할 수 있어야 하는데 대개 국민투 표는 그 가부의 표시만을 요구하기 때문에 대중이 부화뇌동하기 쉽 게 되며, 그럴 경우 그것은 대중과 거리가 먼 소수입법자의 수중에

빠져 정당 수뇌부의 대중지배를 양성해 주고 그 결정도 단순히 선 동과 선전에 의해서 결정될 우려가 크다. 즉 선전기관이나 보도기 관의 독점 여부에 따라 국민투표가 좌우되고 결과적으로 공정하고 이성적인 여론이 반영되지 않게 된다. 더구나 국민의 입장에서 본 다 하더라도 그들에게 직접 이해관계가 있는 법안에 대해서 사적 이익을 떠난 국가적 견지에서의 판단을 기대하기는 어렵다. 결국 이러한 여러가지 이유로 국민투표는 집권자를 강화시키는 데 기능하기 쉬우며(인민투표적 독재)， 대의민주정의 여러 기능을 발휘하지 못하게 할 뿐만 아니라 의회의 존재를 약화시키고 책임감 도 감소시킨다. 또 국민투표가 프랑스에서와 같이 정치적 격동기 에 혁명적 전통을 수행하기 위한 국가적 기술을 의미한다 하더라도 평상시에 있어서의 이것의 남용은 사실상 사회정의를 폐기시키는 결과를낳는다. 국민두표가 정치권력을 정당화시키느냐 아니면 인민투표적 독재 의 한 수단이 되느냐는 그것의 존재이유를 판가름하는 본질적인 기 준이 되는 것이며, 따라서 국민투표 중에서 즉 헌법적으로 형성된 국민두표에서 의회정적 민주제를 보완하는 기능보다는 정치권력의 정당화라는 절차적 정당화를 더 나타내는 성격을 지닌 것이 어떤 것이냐가 문제로 된다. 이에 관련하여서도 레퍼렌덤, 뿔레비쉬뜨 의 구별이 필요하다. 2 국민투표의 민주적 정당성의 한계 (1) 바이마르공화국의 경 험 국민두표가 국민(죽 인민)의 직접적 주권행사에 의하여 국가의사 를 결정하는 것이라면 특히 쁠레비쉬뜨는 정치권력의 정당화 기능 과 관련해서 그 존재가 인정됨은 이미 본 바와 같다. 그런데 문제

는 이러한 쁠레비쉬뜨가 차지하는 국민의사의 표현에 의한 통치권 력의 정당화 기능이 민주적 기본질서에 어느 정도로 부합되느냐에 있다. 특히 국민투표의 제안자인 대통령과의 관계에서 이는 단적 으로 드러나는바, 대통령제에서 그 구성의 민주적 정당성과 국민 투표를 결부시키는 것은 대통령 직선제는 행정권에 대한 의회의 영 향을 막고 선거에 직접민주정적 요소를 들어가게 하는 것이기 때문 이다 .173) 바이마르헌법은 의견상으로는 극히 민주적인 통치제도를 채택했 다. 즉 국민주권 (Volkssouveranit at) 원리 (제 1 조 2 항)를 규정하여 국민의 지배 또는 국민에 의한 지배로서의 민주제를 중시하였다. 따라서 대표민주정을 원칙 (제효 1) 으로 하여 명령위임의 금지 (제 21 조)나 의 원의 원내 언론 • 표결의 면책 (제 3 惡:) 등을 규정하였으나 동시에 국민의사를 직접 반영하는 직접민주정적인 여러 제도, 예 컨대 비례대표제 (제 2~ 1 항)나 국민입법 (Volksge s etz g e b ung ) 절 차(제 7~ 존 3 항, 제 7~ 1 항 등)를 많이 채택하였다. 이는 실재하는 민의에 의한 국정의 결정을 원칙으로 한 것으로 보여지며 174) 때문 에 이는 근본적으로 헌법개정국민투표나 국민표결에 의한 대통령 의 임면, 국민발안 및 국민표결에 기한 직접국민입법 등을 통하여 민주적 정통성의 기초를 보다 군전히 하기 위한 것이었다. 그러나 그 결과는 실패로 돌아갔다. 즉 공화국 대통령은 의회의 결의 법률을 국민표결에 붙여 의회를 국민에게 소추하는 권한울 가 지고 있었지만(제 7 緖: 1 항) 공화국 대통령은 그 권능을 한번도 행 사하지 않았다. 그 대신에 의회 해산이나 새로운 선거에 의하여 국

173) Ernst Fraenkel, Das ameri ka nis c he Reg ieru ng s Sys t e m , 1960, S. 248. 174) Vg l. E. Fraenkel, Di e rep r llsenta t i ve und pleb is z it lire komp on ente im demokrati sch en Ver fass ung ss ta a t, 1958, S. 42.

민과 대표간의 신뢰관계를 다시 확립시킨다는 방법을 사용했다(제 2 효). 이 의회 해산권은 강력했지만 그러나 동일사유에 의한 연속 해산 금지와 수상의 부서가 필요하다는 제한이 있었다. 또한 의회 는 그에 대항하는 수단으로서 대통령해임을 제안하고 그것을 국민 표결에 붙일 수 있었다(제 4 緖::. 2 항)． 그러나 그 제안에는 의원 3 분 의 2 이상의 찬성을 요하고 따라서 작은 나라들로 나뉜 상태에서는 제안 자체가 불가능하여 현실적으로 국민으로부터 직선된 공화국 대통령이 우월하게 되었다. 이에 대하여 국민 자신으로부터 국민 표결을 실현하는 것은 전부 여덟 번 있었으나 17 5) 이 국민발안에서

175) 이 국민발안에서 효]는 그것이 헌법상 인정되지 아니하는 재정 문제에 관한 것이었다. 네번째의 발안은 중단되었다. 다섯번째의 발안은 의회에서 그것과 같은 내용의 법률이 가결되었다. 따라서 국민발안이 행하여진 것은 3 번의 사례 의에는 없으나 그 중 1928 년의 공산주의자에 의하여 제안된 장 갑순양함 건조 반대 국민닌士간은 성공치 못하였다. 결국 국민표결에까지 이 른 것은 球]였는바, 그 중 192 61;반 筑 l 26 일 〈 구독일 왕후가의 재산물수 〉 롤 목적하는 법 률 안의 국민표결은 공산당과 사회민주당으로부터 발안되었 으나, 두표자와 유권자의 총수의 과반수에 선동이 행하여지며 국민에게 나 찌를 선전할 기회를 주었고, 그와 독일국민당의 결합 강화 그리고 나찌가 독재의 길로 나가게 하는 힘을 주었다. 그러나 이 반대법안도 두표자가 유 권자 총수의 과반수에 달하지 아니하였다(바이마르헌법 제 7 3s. 4 항은 〈 예 산 • 조세법 • 봉급법에 관해서는 대통령의 명령에 의하는 외에는 그 를 국민 표결에 불일 수 없다 〉 라고 되어 있다)

3 회는 그것이 인정되어 결국 바이마르헌법의 국만발안 및 국민표결 또는 국민해직에 관한 규정은 무용한 것으로 되었고 실제로 바이마 르공화국에 불화와 대립만을 안겨 주었다. 결국 나찌 독일하인 〈 1933 년 7 월 14 일의 국민투표에 관한 법률 〉 (Gesetz Uber Volksabsti m mung vom Jul i . 1933) 에 의하여 국민두 표는 정부의 제안에 대하여 국민이 찬부의 의사만을 표시하는 형식 으로 되었다. 여기서는 국민 스스로의 의안을 작성함은 인정되지

않고 또 미해결의 문제롤 국민에게 제시하는 것이 아니라 이미 〈 결 정된 정부제안에 대한 인민표결적 갈채 〉 (p leb i s z it are Akklama- ti on) 에 불과한 것이 됐다. 죽 중요한 정치적 결정에 관해서 지도 자와 국민과의 신뢰관계의 확실함을 의부에 대하여 명백히 표시하 려는 점에서 국민의사의 비합리적인 정적인 면에 영향을 주기 쉬 워, 결 국 국민주권의 민주적 정당성에 기한 위임이리는 안이한 발 상하에 법치국가에서의 권력분립 기능을 저해하는 결과만 가져온 것이다. (2) 독일기본법에서의 쇠퇴 독일기본법이 직접민주정에 소극적인 것은 이러한 경험에서 온 것인데 이에 따라 독일에서는 국민에 의한 대통령의 직접 선출을 인정하지 않고 단지 제 29 조, 제 11& 죠에서의 지방 영역의 재편성의 경우에 행하여지는 국민표결을 제의하고는 국민의 직접적 의사표 시를 인정치 않는다. 기본법하에서 국민은 연방의회와 주의회를 선거하는 기능만 부여받았으며, 그것은 정당을 통해서 표출되기 때문에 연방대통령의 선출도 정당(연방의회를 통한)에 위임되어 있 는 등 연방의회 선거를 제의하고는 직접적인 국민투표의 어떠한 형 태도 인정하지 않는다. 이럴 경우 민주주의적 정당국가는 인민투 표적 민주정의 합리적 발현형태로서 칙접민주정의 대용물로 보게 되어 정부 구성에 있어서 의회의 역할이 중요하게 된다. 176) 그와 같은 상황에서 〈 연방국방군의 핵무장只끝 둘러싼 주민투표 운동을 계기로 이 문제가 새로이 논의되었다. 연방의회의 야당 각 파는 독일 사회민주당의 추전하에 연방국방군의 핵무장의 단념 및

176) Gerhard Leib h olz, Ve rf ass ung ss ta .at-V erfa s sun g sr echt, 1973, SS. 26~ 29.

독일내 어떠한 지역에서도 핵병기를 설치하는 것에 대한 반대안을 제안했으나 연방의회는 이 제안을 부결했다. 뒤이어 연방의회에서 독일사회민주당은 위의 제안의 가부를- 묻기 위한 국민투표법안 (Drucks, Nr . 303 des Bundesta g s, 3, Wahl p.）을 제출했으나 부결됐 다. 그러나 독일 사회민주당의 추진으로 함부르크와 브레멘의 각 주에서는 핵무장 가부에 관한 주민투표범이 제정되었다. 헷센주 의회에서는 부결되었으나 프랑크푸르트, 다름슈타트, 캇셀, 오펜 바하 등 헷센 주내의 제도시에서는 이에 관한 주민투표를 행할 것 을 결정했다. 이에 대하여 1958 년 7 월 30 일 연방헌법재판소는 이 두 가지를 모두 위헌이라고 하였다. 177) 이것으로써 국민투표운동은 종결되었다. 이와 같이 브레멘이나 함부르크의 각 주, 헷센 주 제 도시에서의 국민투표운동은 현실적 효과는 가져오지 못하였다. 그러나 의회정으로부터의 구조적 소의 에서 주체성을 회복하여 자신의 운명과 관계된 중요한 기본적 정치 결정에 적국적으로 참가하려는 정신은 강조되어야 할 것이다. (3) 신임투표적 지도력의 한계 여하간 쁠레비쉬뜨는 그것의 제안자와 관련하여 신임두표적 지 도자 178) 의 정치조직의 모형으로서 신임두표적 대중민주제의 실상이 다. 정치지도자는 그 지도력을 선동적 수단에 의해서 얻으려고 하 는데 그 수단으로서의 시저적 방식이 중요시된다. 그러나 견고하 게 확립된 의회정하에서는 그러한 위험스러운 수단은 이용되지 않 는다. 권위주의적 지도력하에 있는 나라들은 의회정이 무시되면서 지도자들의 신임투표적 선택이 필수 불가결하게 된다. 그것이 가

177) BVerfG E, 8, 104ff . 113ff . 122ff . 178) Karl Loewenste i n , Max Weber's pol iti ca l ide as in tile per sp e cti ve of our time , The univ . of Massachusett z p re ss, 1966, p. 63.

장된 독재의 유일한 정당화 방법이 되기 때문이다. 179) 독 재 적 -권 위 주 의 적 헌 법 (dic t a t o r ia l -auth o rit ar ia n consti tu- ti ons) 에서의 뿔레비쉬뜨는 이미 권력을 쥔 독재자를 〈 선택 〉 하는 것 (to 〈 elec t 〉 )이거나 현대의 전제주의에 대한 가장된 민주정의 유 희일 뿐이다. 즉 신임투표적 지도자란 〈 인민의 호민관 〉 이어야만 한다는 전제에서 그러한 것이다• 그러나 헌법적 민주정 (consti tut i on al democrac y)의 본질은 선동 의 효과를 중화시키고, 나아가 〈 정치생활의 확립된 법적 형태 〉 에 의해서 국소화되어야만 한다. 참고문헌 3 영미 문헌 CD Beard and Schultz , Documents on the Init iati ve , Refe r endum and Recall. ® Bir d and Ry an , The Recall of Public off icer s, 1930. @ Jo Grim ond Bria n Neve, The Refe r endum, 1975. @ Jam es Bryc e , Modern Democracie s , Vol. I . Il , 1921, 1924. @ C.S. Emden, The peo p le and consti tut i on , 1956. ® Phil ip Goodhard, Refe r endum, 1971 . (J) Lawrence Lowell, Public op ini o n and po pu lar go vernment, 1926. ® Oberholtz e r, The refe r endum in Amen·ca, new ed., 1 912. ® O.H. Phil ips, Refo r m of the Consti tut i on , 1970

179) 위의 책 , pp. 64~ 65.

제 4 장 한국 헌법에서의 국민투표 제 1 절 한국 헌법상 국민투표 규정의 연혁 1 최초의 국민투표 규정 ―제 2 차 개헌에 의한 도입 우리 헌법 규정상 국민투표제가 처음으로 도입된 것은 제 2 차 개 헌에 의해서였고 그것은 정책국민투표였다. 당시 개헌안 통과에 필요한 재적 3 분의 2 라는 의석을 확보한 자 유당에 의하여 1954 년 9 월 6 일 이승만 대통령의 3 선을 기도한 개 헌안이 제안 공고되자, 각 신문사 주최의 개헌안 공청회와 민국당 주최의 개헌안 토론회를 통하여 활발한 반대여론을 일으킨 야당계 의원들은 개헌선을 무너뜨리려고 하였다. 계속해서 헌법 제 9~ 에 의하여 30 일 이상의 공고 기간이 지난 1954 년 11 월 18 일 개헌안은 국회에 상정되어 여 • 야 의원들은 11 월 27 일 무기명 비밀 투표에 들어갔다. 특히 이 개헌안의 심의 과정에 있어서 〈뉴 델리 〉 회담설 울 국민투표제의 필요성과 결부시키고 〈중 립화반대 • 협상배격 〉 이 라는 내용의 결의안을 국회에서 통과시킨 자유당은 국민투표제 개

헌안의 반대를 협상배격에 반대하는 것처럼 위협하면서 3 선 개헌 울호도하였다. (1) 제안 이유 국민투표제 도입을 위한 헌법개정안은 1954 년 9 월 6 일 이기붕 의원(자유당) 의 135 인으로부터 발의되었다. 즉 거기에서는, <… … 헌정 花킨의 실제 운용에 비추어 보건대 일부 수정 또는 보완 울 요할 점이 있을 뿐 아니라 국제정세의 변이와 국내의 실정에 감 하여 새로운 제도에의 이행을 절감하는 바도 있으므로…… 〉 라고 하며 주로 대통령의 중임 제한을 철폐하려는 목적하에 여러가지의 현란한 내용들을 삽입했는바, 그 가운데 하나로 국민투표제가 채 택되었던 것이다. 그것에 관한 부분만 보면 다음과 같다. 그런데 한 가지 특기할 만한 사실이 있는바, 즉 그 제안 이유 중에서도 국민투표제의 채택 울 첫머리에 놓고 가장 핵심적인 내용이랄 수 있는 중임제한 철폐 규정은 제일 끝부분에, 그것도 부칙 제 3 항에 배치해 놓고 있었다 는 점이다. 이 부분에 관한 비판적 평석은 피하겠다. 그러나 국민 투표제의 도입이 위 초대 대통령에 한한 중임제한 철폐의 초점을 흐리게 하려는 의도일 수도 있었다는 점은 이 제도가 실제로 한 번 도 시행되지 않았다는 점에서도 엿볼 수 있듯이 그 역기능의 예견 을 가능케 해주는 것이다. 어쨌든 그 부분을 보면, I) 〈 민주국가에 있어서는 주권은 국민에게 있으므로 국민을 명실상 부하게 주권자로 하기 위하여서는 국가운명을 좌우하는 중요사항 에 대한 최후 결정권을 실정법상으로 국민에게 부여하여야 할 것이 다. 우리헌법 제筑드는 ‘대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권

1) 大韓民園國會 園倉事務處 뗄台史 -第三代 國台』 0971 . 12. 15) , 1071.

력은 국민으로부터 나온다 ’ 라고 규정함에도 불구하고 국가안위에 관한 중대사항에 관하여는 법률상 하등의 발언권이 없으니…… 본 개헌안은 제 7 조의 2 를 신설하여 ‘대한민국의 주권의 제약 또는 영 토의 변경을 가져올 국가안위에 관한 중대한 사항에 대한 국민투표 제’를 채택함으로써 국민주권의 대원칙을 충실하게 구현하고 민국 운영의 최고 결정권을 국민에게 부여하는 반면에 국민투표제의 남 용과 그로 인한 국회의 거세 , 기타…… 폐해롤 배제하기 위하여 다 음과 같은 엄격한 조건을 붙였다. @ 국민투표에 부할 사항은 대한민국의 주권의 제약 또는 영토 의 변경을 가져올 국가안위에 관한 중대사항’에 국한하였으며 안 국민두표는 반드시 국회의 가결을 거친 후에야만 할 수 있게 하였다. 그러므로 국회에서 부결한 사항 또는 국회의 의결을 거치 지 않은 사항은 국민투표의 대상이 될 수 없다. @ 국민투표제의 발의권을 국민에게만 부여하고 국회 또는 대통 령에게는 이를 인정하지 않았다. 그러므로 국민투표는 국회의 가 결에 대하여 국민의 이의가 있을 때에만 할 수 있다. @ 끝으로 헌법개정이 국민투표로써 부결되었울 경우에 관하여 는따로제 9& 죠제 5 항에 단서를가하였다. 〉 (2) 심의 경과및 결과 이 개헌안은 1954 년 11 월 18 일 제 82 차 본회의에 상정되어 이재 학 의원(자유당)으로부터 제안 설명이 있은 다음 질의 답변이 있었 다 .2) 조영규 의원(무)은 〈 헌법개정 제안권을 민의원 의원 선거권자 50 만인 이상에게 준 이유는 무엇인가 〉 라고 질의했으며, 이에 대하

2) 위의 책, pp. 1 074~1089 참조.

여 이재학, 황성수(자유당) 의원은 <•• ••• • 국가중대사룰 결정함에 있 어 소수의 행정수뇌나 정당인이나 국회의원보다는 그 최후적 근거 를 국민에게 주어야 국가의 기초가 공고히 되는 것으로서 민주주의 정치를 좀 더 공고히 하기 위한 것 〉 이라고 하였다. 이우줄 의원(無同)은 11 월 19 일 제 83 차 본회의에서 〈 ······국민투 표에 부한다고 하면 구체적으로 어떤 경우인가 〉 에 대해서 질의하 였고, 답변을 통해서 이재학 의원은 〈 영토의 변경을 가져올 때 국 회에서 가결하여 국민으로부터 이의가 없을 때에는 국민투표에 부 하지 아니한다 〉 고 하였다. 조재천 의원(무)은 〈 국민투표에 관한 것으로서 주권의 제약 또는 영토의 변경이라는 문귀 •••• •• 〉 의 의미 에 대하여 국민투표가 모든 것을 해낼 수 있는 것이냐를 주제로 하 여 자세하고도 정곡을 파헤치는 질의를 하였다. 특히 〈 국민투표제 의 도입이 개헌안을 통과시키기 위한 방편으로, 그리고 시국을 이 용하여 (이는 뉴델리 발언을 염두에 둔 것 같음 : 필자 주) 개헌찬성을 강요한다는 세간의 의혹 〉 에 대한 충분한 설명이 될 수 없음을 지적 하였다. 이에 장 경근 의원 등은 <•• •••• 의양적으로는 영토가 확장된다고 하여도 국가안위에 관한 것은 국민투표에 부쳐야 할 것이다…… 헌법개정 동 법률적 행위를 할 때에 이것을 먼저 국민투표 를 받아 야 된다고 하는 것이지 사실 행위를 막는다는 것은 아니다…… 주 권제약은 법률적 효과를 국민두표로 하는 것이 더 확실하고 더 당 당한 것이다…… 〉 등의 답변을 하였다. 그는 〈 개헌을 자주· 못하게 하기 위하여 국민투표제를 명백히 규정하였다1 라고 하여 헌법개정 국민투표가 인정됨을 명확히 인정하였지만, 그러나 헌법이론적으 로 볼 때 국민투표의 존재 여부가 헌법개정의 빈도와 난이도를 규 정짓는 것은 아닌 점에서 초점을 벗어난 답변이다. 11 월 22 일 제 85 차 본회의에서 백남억 의원, 그리고 정재완 의원

(무동)도 〈 영토나 주권의 제약을 가져올 중대한 현 사태하에서 국 민투표제를 신설하는 개헌으로 이러한 국가안위의 중대사태가 즉 시 해소될 수 있다고 보는가 ...... >등 의 질문을 하였고, 이에 대하 여 자유당의 황성수 의원은 〈 국가 중대사에 대하여 신중을 기하고 국민에게 다시 한번 의사를 묻고 국민운동을 헌법적인 규정에 의해 정리하려는 것 〉 이라고 답변했다. 11 월 23 일 제 86 차 본회의에서 민영남 의원(무동)은 <...... 중대한 사항으로서 국민투표에 부하느냐의 해당 여부를 누가 결정할 것인 가 〉 라는 질의를 하고, 정성태 의원(무동)도 〈 이 개헌안은 대통령과 국회의원을 모독하며 침략자에게 법적 근거의 구실을 줄 악법이라 고 생각하지 않는가 ... … 〉 라 했다. 또 이철승(무동) 의원은 <… … 선동정치가가 이 조항을 남용할 수 있는 가능성이 있지 않은가. 이 국민투표제는 강권투표가 되어 버리고 3 권 장악을 착착 열어 주는 ...... 5 • 20 선거에서 자유당이 주장한 국회의원 소환제를 왜 넣지 않았으며 모호하고 애매한 제 7 조의 2 를 이용하여 국회의원 소환제 를 확립시키는 길을 열어 주었다는 것을 알고 있는가…… 이런 위 험한 국민투표제를 철회할 용의가 없는가 〉 라는 질의를 했다. 이에 대해서 황성수 의원은 〈국 회가 주권의 제약이나 영토의 변 경을 안하기로 부결하면 국민투표를 안해도 된다 〉 고 했으며, 장경 근 의원은 〈 주권의 제약 등 국가안위에 관한 중대사항에 대하여는 견식 있는 해석을 내려야 할 것이다…… 〉 라고 했다. 11 월 24 일 제 87 차 본회의에서 김의택 의원 (무동)의 〈 가장된 민 권신장의 구호…… 〉 , 박해정 (무동) 의원과 정준(무동) 의원의 국 민투표제의 정치적 이용 여부 등의 질의, 그에 대한 황성수, 장경 근 의원의 답변인 〈 울사보호조약 당시 국민투표제가 있었으면 국 민의 가결을 얻지 못했을 것 〉 이라는 등의 초점을 벗어난 발언이 있다. 11 월 24 일 제 88 차 본회의에서 윤형남(무동) 의원의 〈국민투표제

는 사회적 제여건이 성숙되지 않아 받아들일 수 없다고 보는 것 〉 에 대한 장경근 의원의 〈 ……공산침략의 위협을 받고 있는 차제에 국 가운명을 국만에게 결정권을 갖게 하는 것이 가장 중요 〉 , 이충환 (자유당) 의원의 〈국민투표 자체가 관제 민의조작이나 관의 민권압 박이 될 수 없는 것 〉 등의 발언이 있다. 11 월 26 일 제 89 차 본의회에서 소선규(무동) 의원의 〈 국민을 기 만하는 선전 〉 , 유진산 의원(무동)의 〈 국민을 우대한디는 미명하에 우롱하려는 것 〉, 정명섭 의원 (자유당)의 〈 국민투표제는 민주주의 원칙에서 당연히 채택해야 할 것 〉 이란 발언에 대한 윤제술 의원 (무)의 〈 용처가 따로 있는 것 〉 등의 발언도 보인다. 11 월 27 일 제 90 차 본회의에서, 박세경 의원 (자유당)의 〈 대통령 을 국민이 직접 선거하는 이상 국가안위의 중대사에 대하여 국민이 최후의 결정권을 갖는 것이 나쁠 수 없으며 〉, 전진한 의원 (무동)의 〈 국민투표제 개헌안으로 국민발의제를 이용하여 국회 기능을 말살 시키고 민중의 여론을 제압하는 전제적인 정치 세력이 형성될 것으 로 생각되므로 ... …> 반대하며, 신도성 의원(무)의 〈 ……국민두표 로 제양1 ] 력 침투를 막는다 운운하는 것은 있을 수 없다 〉 , 한희석 의원 (자유당)의 〈 ……반대하는 것은 어떤 고집을 위한 반대 〉 , 김수 선 의원 (무동)의 〈 개헌의 중심 골자는 중임제 폐지이고 국민두표나 경제조항은 진짜 목적이 아니며…… 〉 등으로서 질의 • 토론은 종결 되었다. 결국 국회가 헌법 제 7 조의 2 에 의해서 중대사항 국민투표제를 도입할 것이냐의 문제는 법리적으로 파헤쳐 들어가질 못했으며 뒤 로 갇수록 그 질의 • 답변은 국민투표제도 뒤에 있는 정치적 의미가 무엇이냐의 문제로 흘렀다. 당시 여론의 향배를 보아도 이는 〈 실 효성없는 국민두표제 • 관제 민의조작의 위험성 가중 〉 3) 이라고 인식

3) 떄쭉 日 報 》 , 1954 년 11 월 20 일 1 면 제목.

되었던 것이다. 이 조항에 의한 국민투표가 5 년여 동안 한 번도 시 행된 적이 없었다는 점도 이를 말해 주고 있다. 제 2 , 3, 4, 5, 6¾화국 헌법상의 국민투표 현실에 관한 사적 변 천은 각각 그 관계되는 곳에서 언급한다. 2 헌법국민두표 (1) 제 1 공화국 헌법상 헌법국민투표 규정 ® 최초의 헌법국민투표 헌법을 대상으로 하는 국민투표가 문면으로나마 실정헌법에 규 정된 최초의 것은 제 2 차 헌법개정 이후부터이다. 즉 1954 년 11 월 29 일 이른바 사사오입 개헌에 의하여 주권아나 영토 변경 등을 가져올 국가안위에 관한 중대사항 국민투표가 제 7 조의 2 에 신설되었는바, 문면상으로는 국민투표의 대상으로 헌법 개정 등이 포함된 것은 아니었다. 그러나 제 983 드 제 5 항에 〈 단 제 7 조의 2 의 경우에 국민투표로써 헌법개정이 부결되었을 때에는 그 결과가 판명된 즉시 소급하여 효력을 상실한 뜻을 공포한다 〉 고 하 여 헌법국민투표가 이미 시행되었음울 전제로 하는 규정을 두고 있 으며, 더군다나 (제 7 조의 2 제 2 항 국민의 국민투표 발안권 의에) 제 983 드 제 1 항에서도 헌법개정의 제안울 대통령, 민의원 또는 참의원 재적의원 3 분의 1 이상 〈 또는 민의원 의원 선거권자 50 만인 이상 의 찬성으로써 〉 할 수 있도록 하며 헌법개정 발안권을 인정한 것을 본다면 제 2 차 개헌에 의하여 헌법개정 국민두표는 인정되었다고 할것이다. (가) 중대사항 등에 관련된 헌법개정 국민투표만 가능 다만 그와 같이 헌법개정 국민투표가 인정된다고 할 경우 먼저 논의가 되어야 할 부분은` 다음과 같다. 즉 제 7 조의 2 제 1 항의 〈중

대사항 〉 의 내용에 관련하여 그것이 헌법개정에 관한 것이면 모두 중대사항 국민투표에 포함되느냐, 아니면 헌법개정에 관한 것이라 도 주권 제약이나 영토 변경 등을 가져올 국가안위에 관한 헌법개 정만이 이에 포함되느냐의 문제가 있다. 먼저 헌법개정에 관련된 것이라면 모두가 국가안위에 관한 중대 사항에 포함된다고 하는 입장은 제 7 조의 2 어느 부분에서도 〈 헌법 개정 〉 아러는 문구가 없다는 것 그리고 제 7 조의 2 제 2 항과는 별도 로 제 9&: 존 제 4 항에서 헌법개정에 관련한 국회의 의결권을 인정하 고 제 9 &E 제 1 항에서 민의원 의원 선거권자의 헌법개정 발안권을 인정하는 점과 조화되지 아니한다. 나아가 헌법개정 국민투표가 부결된 경우의 소급적 효력상실을 규정한 제 9 怒드 제 5 항 단서에 의 해서 헌법개정안이 국회에서 의결된 후에라도 국민두표에 부의될 수 있음은 명문상 확실하다. 죽 이 경우는 중대사항 국민두표와는 달리 그 발안권이 제 9&: 죠 제 1 항에서 별개 조항으로 규정되고 제 9 &E 제 5 항 단서에서는 〈 단 제 7 조의 2 의 경우에 〉 라고 하므로, 헌법개정 국민투표는 제 7 조의 2 와 조화되는 부분만이 가능할 수 있음을- 보여준다. 결국 헌법개정 국민투표에 포함되는 내용은 적어도 제 7 조의 2 에서와 같이 주권 제약이나 영토 변경 등을 가져올 국가안위에 관한 중대사항이나 그 에 준할 정도의 내용을 지니는 것이어야 한다. (나) 대통령 • 국회발안 헌법개정 국민투표의 가능성 그렇다면 제 9&: 죠에 의하여 대통령이나 민의원 또는 참의원 재적 의원이 그 3 분의 1 이상으로 헌법개정의 제안을 한 경우에는 양원 에서 각각 그 재적의원 3 분의 2 이상의 찬성으로써 가결(제 9~ 제 4 항)된다고 할 것이다. 그러나 민의원 의원 선거권자 50 만인 이상 의 찬성으로써 제안하는 경우라면 제 9& 죠 제 5 항 단서에서도 〈 제 7 조의 2 의 경우에 〉 라고 하는 등에서도 시사되듯이 국회의결만으로

써 헌법개정이 마무리되는 것은 아니기에, 당연히 국민투표에 붙 여야 된다. 제 7 조의 2 에 따라서, 국회의 가결이 있더라도 항상 다 시 국민투표에 부의해야 하는 경우는 반드시 국민의 발안을 전제로` 하는 것 이겠기 때문이다. 그렇다면 제 2 차 개헌에 의해서, 헌법개정 절차는 국회가 제안하 는 경우와 국만이 제안하는 경우라는 이원적인 방법으로 나누어지 는 것이며, 이때 민의원이나 참의원 재적의원 3 분의 l 이 제안한, 죽 국회제안 헌법개정이 재적의원 3 분의 2 에 의한 의결로 바로 확 정된다면 국민발안 헌법개정의 경우와 비교할 때 균형이 맞지 않게 되므로, 실제적으로는 이 두 가지 방식의 모두가 국민투표에 붙여 져야 한다고 볼 수 있다. 그 경우 제 9& 죠 제 5 항에서 규정한 〈 단 제 7 조의 2 의 경우에 只 룹 어떻게 해석하느냐가 문제로 된다. 즉 그 경우에는 제 7 조의 2 의 중대사항 국민투표에 의하여 결과적으로 헌 법의 개정이 된다고 본다면 헌법개정이 제 9 惡뎃} 제 7 조의 2 라는 이원적 절차가 존재한다고 할 수도 있다. 그러나, 제 9& 죠 제 5 항 단서는 <.. .... 국민투표로써 헌법개정이 부결되었을 때…… 〉 라고 하 여 헌법개정안이 이미 국민투표의 대상으로서 나와 있는 경우만을 예상하고 있으므로, 위와 같은 해석은 곤란하다고 볼 것이다. 따라서 결국 제 9& 존와 제 7 조의 2 를 조화 있게 해석하고 헌법개 정 절차도 일원화한다는 입장에서 본다면 대통령 또는 민의원이나 참의원이 제안한 헌법개정이 국회를 통과한 후에 제 7 조의 2 제 2 항 에 의하여 민의원 의원 선거권자 50 만인 이상의 찬성으로써 국민 투표에 부의가 되는 경우라면 헌법개정 국민두표가 가능할 것이 다. 다만 이런 경우 국민의 발안권행사는 일종의 국만거부 (po pu lar ve t o) 로서의 성격이 질다고 하겠다. 여기서 국회의 의결이 어떠한 법적성격을 지니는냐가 문제이다. 헌법 제 9 장(헌법개정) 제 9& 죠에서는 민의원의원 선거권자 50 만인

이상이 헌법개정의 제안을 하면 대통령이 30 일 이상 공고하고 국 회재적 (양원 각각) 3 분의 2 이상의 찬성으로써 의결하도록 되어 있 는데, 중요사항 국민투표에 관한 제 7 조의 2 에서는 먼저 국회의 가 결을 거친 후에 1 개월 이내에 민의원 의원 선거권자 50 만인 이상 의 찬성으로써 발의를 하여 국민투표에 붙이도록 하고 있기 때문이 다. 이미 본 바와 같이 먼저 선거권자 50 만인 이상이 헌법개정발안 울 하면 바로 국민투표에 붙이기 전에 국회 재적의원 3 분의 2 이상 의 찬성을 얻으면 되나, 민의원이나 참의원 또는 대통령이 제안한 경우에는 (비록 제 983 드 제 4 항에 의하여 확정적으로- 의결이 된다 하더라 도) 제 7 조의 2 제 2 항에 의하여 민의원의원 선거권자 50 만인 이상 의 찬성이 있으면 국민투표에 부의되어야 하므로, 국민발안이 처 음부터 행해전 경우의 국회의결은 헌법개정 국민투표 절차의 한 과 정에 해당하나 후자의 경우에는 국민투표에의 부의를 해제조건으 로 하는 조건부 법률행위로서의 성격을 갖는다. 다만 제 9 &f. 제 5 항은 국민투표에 의한 헌법개정이 부결되었을 때에는 그 결과가 판명된 즉시 소급하여 효력을 상실한 뜻을 공포 하도록 하고 있으며 또한 제 7 조의 2 제 4 항이 규정하듯이 국민투표 에서 찬성을 얻지 못할 때에는 제 1 항의 국회 가결사항은 소급하여 효력을 상실한다고 하기에 국회의결의 성격은 실질적으로는 문제 되지 아니한다. ® 제 1 공화국 헌법국민투표의 평가 결국 제 2 차 개헌 후의 제 1 공화국 헌법은 제 7 조의 粹} 제 9& 죠 각 규정에 의해서 헌법개정 국민투표를 인정하였다고 볼 것이며, 그 대상이 되는 헌법개정은 적어도 국가안위에 관한 중대사항에 준하 는 내용으로서 이는 국민이 처음부터 발안한 것이거나 국회의결 후 국민의 발안이 있게 된 것이어야 한다. 또 국회의결은 제 9& 죠 제 4

항에 의하여 양원에서 각각 그 재적의원 3 분의 2 이상의 찬성으로 써 하며, 국민투표에서는 제 7 조의 2 제 1 항에 의하여 민의원 의원 선거권자 3 분의 2 이상의 투표와 유효두표 3 분의 2 이상의 찬성을 얻어야한다. 당시 국회 회의록을 보면, 1954 년 11 월 24 일 제 88 차 본회의에서 의 질의에 대한 답변 4) 에서는 〈 국민에게 개헌발의권만 주고 표결권 울 주지 않은 것은…… 〉 이라고 하였으나 헌법해석을 통해 볼 때 헌 법개정에 대한 국민두표(표결)권도 인정되었다고 볼 수 있다. 즉 이 제 2 차 개헌을 통하여 중요사항 국민투표는 물론 헌법개정 국민 투표도 제 7 조의 2 와 제 9 緖률- 통하여 처음으로 인정된 규정 5) 이라 하겠다.

4) 당시 장경근 의원의 발언이다. 국회도서관 編 , 『 國含史――第三固會大韓民園탭倉事務處, 1971) , p. 1086 참조• 5) 韓泰淵 「레퍼렌덤과 뿔레비시뜨J, 〈여 묘 E法 學 》 (東亞大法爭硏究所 : 제 5 호, 1987 12), pp. 134~135 에서는 제 2 공화국 헌법 제 9~ 遷… 우리 헌법사 에 있어서의 최초의 헌법적 사항에 관한 국민투표라고 하나, 명문상 그러 할는지는 몰라도 헌법 해석상으로는 그렇지 않다고 본다. 또 당시의 답변 에서도 <.. .... 헌법개정 등 법률적 행위를 할 때에 이것을 먼저 국민투표를 받아야 된다고 하는 것이자 .. …〉 라고 한 바 있다. 당시 장경근 의원의 말 은 앞의 책 『國合史』 , p. 1078 참조.

여하간 이 헌법개정 국민투표는 비록 그것이 국회의 의결을 반드 시 거쳐야만 한다는 점에서는 Re f erendum 의 전형이라고 할 수 있다. 특히 그 제안자가 대통령일 경우에도 그것은 필히 국회를 통 과해야만 하고 그 후에도 국민의 발안이 있게 되면 국민두표를 거 치고 부결되면 소급해서 무효로 된디는 점에서 볼 때 제안자의 실 질적인 제안권은 없는 것과 마찬가지이며 또한 국회에 사실상으로 도 법률상으로도 구속되는 점 등을 볼 때에도 Pleb i sc it e 적인 성격

은희박하다고하겠다. 또 국민에 의한 발안이 처음부터 행하여지는 것 이라도 제 9 & 죠나 제 7 조의 2 모두 필히 국회의 의결을 거쳐야 하므로 이 것 에 국민거 부적 성격을 부여할 수는 있을지 몰라도 그 제안자의 信 任에 관련 한 정치권력의 정당화 기능은 찾 기 어렵다. (2) 제 2 공화국 헌법상 헌법국민투표 규정 1960 년 6 월 15 일 제 3 차 헌법개정이 있었는바, 이는 소위 제 2 공 화국 헌법이기도 하다. 여기에서도 제 7 조의 2 를 그대로 두었으며 제 9 장은 장만 제 12 장으로 변경되었다. 따라서 제 2 공화국 헌법상 국민투표에 관한 규정은 제 1 공화국 헌 법에서의 그것과 같은 것이며 그에 관한 헌법적 해석도 비 록 대통 령제에서 의원내각제 정부형태로 바뀐 조건이라는 것이 있지만 기 본적으로는 동일하다. 6)

6) 그런데 韓係 i X { I, 위의 글, p. 13 4 면에서 는 <… … 4• 1 9 가% n· 과 함께 1 9 6 0 년 에 制憲憲法을 改 正 한 第 2 共 和 國 憲法 에 있어서 는 그 改 正條 I i i에 냄民 投 票 制 를 채택했다. 죽 憲法 의 改 正 에 있어서 는 國會 의 在籍議 . n 3 분의 疾] 議 決울 要하며, 또한 여기에서 可決 된 草案 은 國民投票 로서 그 것을 확 정케 했다(제 9& 죠) ...... 〉 라고 했는바, 전혀 그러한 규 정 은 찾 아 볼 수 없다. 제 2 차개헌 당시의 제 7 조의 疾} 제 983 드는 조금도 수 정된 바가 없다.

(3) 제 3 공화국 헌법상 헌법국민두표 규정 ® 헌법개정 국민투표 규정의 明定 1960 년 5 월 16 일 군사혁명을 일으키고 최고회의 의장에 앉은 박 정희 장군은 1962 년 12 월 17 일 국민투표에 의하여 제 5 차 헌법개정 에 해당히는 제 3 공화국 헌법을 제정하였다. 여기에서는 전문에서 〈 1948 년 7 월 12 일에 제정된 헌법을 이제

국민투표에 의하여 개정한다 〉 라 하고, 제 5 장(헌법개정) 제 119 조 제 1 항에서 〈 헌법개정의 제안은 국회 재적의원 3 분의 1 이상 또는 국 회의원 선거권자 50 만인 이상의 찬성으로써 한다 〉 고 하며, 제 121 조 제 1 항에서 〈 헌법개정안은 국회가 의결한 후 60 일 이내에 국민 투표에 붙여 국회의원 선거권자 과반수의 두표와 두표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다 〉 , 제 2 항에서 〈 헌법개정안이 전항의 찬성을 얻 은 때에는 헌법개정은 확정되며 대통령은 즉시 이룰 공고하여야 한 다 〉 고 하였다. 먼저 제 2 공화국 헌법까지 존속했던 제 7 조의 2, 즉 중대사항 국 민투표는 삭제되고 헌법개정 국민투표에 대해서도 그 제안을 국회 재적의원 3 분의 1 이상 또는 국회의원 선거권자 50 만인 이상이라 고 하여 종전의 그것(제 9 惡나과 다르지 않게 하였다. 물론 민의 원 • 참의원이라는 양원제의 폐지로 인한 변경은 논의로 한다. 다 만 종전과는 달리 국회의원이 제안하는 것이든 국민이 발안하는 것 이든 어느 것이나 국회가 의결한 후 국민투표에 붙여 가결하도록 함으로써 헌법개정 국민투표를 명백히 규정하였다. 때문에 이 제 3 공화국 헌법에서 헌법개정 국민투표제가 처음으로 인정되었다는 견해가 많은 것도 이해할 만하나, 앞서 언급한 바와 같이 이미 제 2 차 개헌 당시에 헌법제도로서 성립했다고 보는 것이 타당할 것이 다. @ Re f erendum 적 성격의 명확화 헌법개정 국민투표의 표결에 있어서도 종전까지는 민의원 의원 선거권자 3 분의 2 이상의 두표와 유효투표 3 분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다고 하던 것이 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표 자 과반수의 찬성을 얻는 것으로서 족하게 하였다. 그리고 제 2 차 개헌 때 제 9~ 죠 제 5 항에서 국민투표로써 헌법개정이 부결되었을 때에는 그 결과가 판명된 즉시 소급하여 효력을 상실한 뜻을 공포

한다고 하였으나, 제 3 공화국 헌법 제 121 조 제 2 항에서는 헌법개정 이 확정되는 경우에만 규정하지 부결된 경우에 대해서는 언급이 없 기 때문에 그만큼 더 국민항의적 성격이 줄어들었으며 또 강제적 국민표결을 규정하여 국민표결적 성격을 지닌 헌법개정이 보다 더 확실하게 된 것이다. 그런 점에서 본다면 제 1 • 2 공화국 헌법상의 국민두표 특히 헌법 개정 국민투표가 시사했던 국민표결적 성격을 헌법의 명문 규정상 으로 명백히 한 점에 의의가 있다. 헌법개정안에 대한 국회의결은 재적의원 3 분의 2 이상의 찬성을 얻어야 하는 점도 같은 의미를 지 닌다. (4) 제 4 공화국 헌법상 헌법국민투표 규정 ® 대통령 제안에 의한 헌법개정 국민투표 1972 년 10 월 17 일 특별선언을 발표한 박정희 대통령은 그에 의 한 헌법개정안을 같은 해 11 월 21 일 국민투 표 에 의하여 확정하고 12 월 27 일 공고하였다. 이 소위 유신헌법에서는 제 1 조 제 2 항에서 〈 대한민국의 주권은 국민에게 있고 국민은 그 대표자나 국민투표에 의해서 주권을 행사한다 〉 고 하면서 이원적 헌법개정 절차 를 규정 하였다. 권자여기임서을 국선민언투한표 것를으 거로서치의도 록의 한의 가것 은있다 국.민 ”이 또 한최 종주적권인행 사헌법 방 법개에정 국민투표를 특별히 규정한 것은, 제 49 조의 국가정책 국민투표와 제 124 조의 헌법개정 국민두표로써 나타나는바, 이는 간접민주정의 여러 폐단을 최소로 하고 직접민주정과 조화되는 혼합민주정을 위 한것이라고한다 .8)

7) 金哲洙, r 憲法 學 槪 論』 (法文 社 , 1973) , p. 5 4. 8) 위의 책 (1) , p. 107.

〈 헌법 제 124 조는 제 2 항에서 대통령이 제안한 헌법개정안은 국민 투표로 확정되며 국회의원이 제안한 헌법개정안은 국회의 의결을 거쳐 통일주체국민회의의 의결로 확정된다 〉 고 하였다. 여기에서 국회의원이 제안한 헌법개정안은 국민의 주권적 수임기관이라고 한 통일주체국민회의에 의해서 확정되기 때문에 당연히 초점은 대 통령이 제안한 헌법개정안에로 집중된다. 다만 통일주체국민회의 의 의장이 대통령이기 때문에 국민회의가 대통령의 뜻을 받아들일 가능성이 많으며, 따라서 국회에서 제안한 헌법개정안을 대통령이 부결시킬 수 있도록 하는 길을 열 수도 있다 .9) 즉 대통령이 제안한 헌법개정안은 20 일 이상의 기간 이를 공고 하여야 하며, 공고된 날로부터 60 일 이내에 국민투표에 붙여야 하 는바 10)( 제 12 63:. 1 항) 이와 같이 국민두표에 붙여전 헌법개정안은

9) 위의 책, p. 55. 10) 여기서 60 일의 기간을 둔 것은 법적 안정성을 확보하기 위한 것이다. 김 철수, 『 헌법학 개론 』 , p. 7 55.

국회의원 선거권자 과반수의 두표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어 헌법개정이 확정된다(제 12 63:. 2 항)고 하였다. @ Pleb i sc it e 적 성격의 헌법개정 국민투표 유신헌법상의 헌법개정 국민투표는 임의적인 제도이기에 제 3 공 화국 당시의 강제적 국민투표와는 다르다. 나아가 보다 본질적인 차이는 헌법개정안의 제안자가 오로지 대통령이라는 점이다. 또한 국회의 의결 등과 같은 일체의 관여도 없이 헌법개정안이 국민에게 직접적으로 물어지게 되었다. 우리가 국민투표의 국민적 정당성에 서도 살펴본 바와 같이 이는 R ef erendum 적 인 성 격보다는 Pleb i sc it蟲인 성격을 지니고 있는 것이며 그런 점에서 제안자인 대통령의 권력과 그 행사에 대한 신임두표적 성격이 질다. 즉 헌법개정으로서의 의관을 지니고는 있지만 실제로는 그 개정

내용을 빌미로 하여 제안자의 신임을 염두에 두고 있는 것이다. 이 는 특히 제 124 조 제 2 항 후문에서 규정한 내용, 즉 국회의원이 제 안한 헌법개정안은 국회의 의결을 거쳐 통일주체국민회의의 의결 로 확정된다고 한 것에서도 더욱 드러난다. 즉 국민의 주권적 수임 기관(제 3 5::E)인 통일 주체국민회의의 의결에 국민의 직접적인 의사 표시와 같은 성격을 지니게 하는바, 이는 국회가 제안한 헌법개정 안이 그대로 국민에게 부의되는 경우와 같아서 그 가부에 따라 신 임여하가 좌우되는 〈 헌법개정에 관한 국민투표권의 Plebis c it e> 성격도 지니는 것이다. 즉 제 124 조 제 2 항 전문이 대통령에 대한 신임을 묻는 것이라면 후문은 국회에 대한 신임을 죄우하게 하는 것이다. 특히 제 3 공화국 헌법에서 인정되었던 국민발안제가 삭제 된 것과 관련할 때 이러한 성격은 보다 더 드러나게 된다. (5) 제哀군화국 헌법상 헌법국민투표 규정 제 5 공화국 헌법은 1979 년 10 월 26 일 박정희 대통령의 피살 이후 의 군부의 내적 암투를 거 친 후인 1980 년 10 월 22 일의 국민투표에 서 가결되어 10 월 27 일 공포 • 발효된 것이다. 여기에서는 유신헌 법 제 1 조 제 2 항에서 〈 ……국민은 그 대표자나 국민투표에 의하여 주권을 행사한다났근 조문내용을 삭제하고, 〈 대한민국의 주권은 국 민에게 있고 모든 권력은 국민으로부터 나온다 〉 라고 하였다. 또 제 129 조 제 1 항에서 〈 헌법개정은 대통령 또는 국회재적의원 과반수 의 발의로 제안된다 〉 고 하고, 〈 제안된 헌법개정안은 대통령이 20 일 이상의 기간 이를 공고하여야 하며 (제 130 조) 국회는 헌법개정안 이 공고된 날로부터 60 일 이내에 의결하여야 하며 국회의 의결은 재적의원 3 분의 2 이상의 찬성을 얻어야 하고(제 131 조 1 항)， 이 헌 법개정안은 국회가 의결한 후 30 일 이내에 국민투표에 붙여 국회 의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 하

며 (동조 2 항) , 그와 같은 찬성을 얻은 헌법개정은 확정되며 대통령 은 즉시 이를 공포하여야 한다(제 3 항) 〉 고 하였다. 이 규정들은 유신헌법상 헌법개정 국민투표와 그 성격이 다르 다. 죽 대통령의 발의나 국회의원의 발의 모두 국회의 의결을 거쳐 야 하며 그 어느 것이라도 유신헌법에서와 같이 직접 국민투표에 부의되거나 주권적 수임기관으로 기능하는 통일주체국민회의에 부 의되는 형태는 아니다. 바로 그 점에서 여기의 국민투표는 순수하 게 헌법개정을 의한 절차인 Re f erendum 으로서의 성격을 지니며 Pleb i sc it e 적 성격은 거의 찾아볼 수 없다. (6) 현행 헌법상 헌법개정 국민투표 규정 1987 년 6 월 29 일 시민들의 용기 있고도 정당한 요구와 통치자의 어찌할 수 없는 굴복으로 대통령직선제가 수락되고, 이후의 계속 된 협상으로 9 월 17 일 국회 헌법개정특별위원회에서 전원일치로 개헌안을 채택, 9 월 18 일 국회의원 264 명의 서명으로 발의되고 9 월 21 일 대통령의 공고가 있었으며, 10 월 12 일 국회에서 재적의원 272 명 중 찬성 254 반대 4 로 통과되었다. 그리하여 10 월 27 일 국 민두표에서 확정되어 10 월 29 일 공포되었다. 여기에서의 헌법개정절차는 제 5 공화국 헌법에서와 같다. 즉 헌 법개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안되며 (제 12 臨 1 항), 제안된 헌법개정안은 대통령이 20 일 이상의 기간 이를 공고하여야 하며 (제 129 조), 국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60 일 이내에 의결하여야 하며 국회의 의결은 재적의원 3 분의 2 이 상의 찬성을 얻어야 하고(제 130 조 1 항), 헌법개정안은 국회가 의결 한 후 30 일 이내에 국민두표에 붙여 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자 과번수의 찬성을 얻어야 한다(제 13~ 2 항)． 그리고 이렇게 찬성을 얻은 때 헌법개정은 확정되며 대통령은 즉시 이를

공포하여야 한다(제 13 02f-_ 3 항). 이 제成근화국 헌법상의 헌법개정 국민투표도 대통령이나 국회의 원이 제안하나 국회의 의결을 실질적으로 거치게 하는 등, 그 신임 투표적 성격을 최소화하여 레퍼렌덤으로서의 기능을 갖도록 하고 있다. 이는 특히 제哀근화국 헌법에서보다 국가권력 구조상 민주적 인 형태를 가지고 있기 때문에 보다 더 순수한 성격의 레퍼렌덤이 라고할수있다. 3 법률국민투표·정책국민두표 (1) 제 1 공화국 헌법상의 정책국민투표 규정 제 1 공화국 헌법상의 중대사항 국민투표 (제 7조 의 2) 는 이미 보았 듯이 그 제안자를 둘러싼 정치권력에 대한 신임부여라는 신임투표 적 성격은 오히려 희박하다. 그렇다고 해서 레퍼렌덤으로서의 성 격이 강한 것도 아니다. 오히려 이는 국회가 의결한 것에 대하여 국민의 발안으로 국민투표에 붙이게 하는 것이므로 의회정의 보완 이나 직접민주정적 주권 행사라는 국민두표제 본래의 의미로서보 다는 국회의결에 대한 국민거부 (Volksve t o) 적 성격이 두드러지며, 또 국회의결 후 1 개월 내에 50 만 명의 국민을 동원할 수 있는 측은 집권하는 사람에게 있을 것이 보통이고 보면 이는 집권자와 국회간 의 세력균형이 무너져 의회에서 집권자에게 불리한 결정을 했을 경 우에 〈국 민의 이름 〉 이라는 가상하에 국회를 무력화시킬 수 있는 수단으로서의 의미가 더 큰 것이다. 이미 발췌개헌 (195~ 7 월 7 일)에서 볼 수 있듯이 국회에서 세력 이 부족함을 알고 있는 이승만이 직접 국민에 의해서 대통령에 선 출되겠다는 의도나 중대사항에 대해서 그 내용도 한정시키지 않고 국회의결도 무시하고 다시 똑같은 내용을· 국민에게 물어보겠다는

것은 모두 국민주권에 기초한 직접민주정적인 구현이 아니라 다만 〈 국민을 통한 국회의 배척 〉 이라는 숨겨진 목적 이의에는 아무것도 찾을 수 없다. 죽 R ef erendum 으로서의 절차과정도 아니며 Pleb i sc it료서의 정치권력의 정당화를 위한 것도 아니다. 국민두 표라는 이름을 빌린 국회 무력화와 권력의 집중이라는 목적을 위한 것이며, 이는 필경 이승만이라고 하는 대통령에게 인격화된 권력 울 부여해 주어, 근대 입헌제헌법의 초석인 권력분립제 자체를 배 제하는 권력의 인격화 현상만 가속시킬 수 있는 우려가 큰 조항이 었다. (2) 제 4 공화국 헌법상의 정책국민두표 ® 유신헌법은 제 49 조에서 〈 대통령은 필요하다고 인정한 때에는 국가의 중요한 정책을 국민두표에 붙일 수 있다 〉 고 하였다. 이 제 49 조의 국가중요정책 국민투표가 어떠한 토의과정을 거쳐 서 제정 • 도입되었는지는 분명치 않다. 다만 유신헌법에 관한 해 설서로서의 역할을 한 『 유신헌법론 』 에 의하면 여기의 국민투표는 국가의 중요한 정책을 대상으로 한다고 한다 . 죽 그것은 〈국 가이 익에 직결되는 중요정책을 말하는바, 제 공권력의 조직에 관한 법 률안, 헌법에 위반하려는 모든 법률안 … … 〉 등이라 한다. 그런데 이는 프랑스 제病 P 화국 헌법 제 11 조의 문언을 그대로 본딴 것으로 서 제 2 차 개헌 당시의 제 7 조의 疾快근 관련이 없다. 11)

11) 프랑스 제哀효화국 헌법이 1958 년에 제정되었고, 우리 헌법의 제疾卜 개 헌이 1954 년에 있었던 것을 보더라도 당시의 제 7조 의 2 규정이 어떤 국가 의 헌법규정을 본딴 것이라고는 말하기 어려우며 , 우리가 이미 보았듯이 그것은 국회권한과 지위동을 배제하려는 편의적 규정임을 알 수 있다. 그 런 점에서 유신헌법 제 49 조의 국민무표 규정은 헌법사상 최초의 Pleb i s cit려 조항이라고 할 만하다.

그러나 이 조항이 어떻게 해서 유신헌법에 삽입되었는가는, 그 유신헌법 자체가 1972 년 10 월 17 일의 비상조치에 의하여 국회가 해 산된 상태 라는 초헌 법 적 인 헌 법 침 훼 (Ve rfa s sung s durchbre-chung ) 아래에서 국회의 권한을 비싱국무회의라고 하는 권력통합 적 기관이 담당하도록 하고 거기에서 만들어진 것이기 때문에, 누 가 어떤 의도 아래에서 주장했는가는 밝혀져 있지 않다. 12)

12) 바로 그 점이 비록 유사한 목적 을 지녔다고 는 해도 그 도입 과정에 있어 서 많은 질의와 토론이 벌어진 제疾} 개헌 당시의 제 7 조 의 2 규정과 다 른 점 0] 다. 13) 葛奉 根, r 維新憲法 論 』 ( 韓國憲法 學倉 出 版部 , 1977) , p. 67. 14) 위의 책, p. 78.

® 정책국민투표의 성격 이에 관한 해설서에 따르면 이 제 49 조의 중요정책 국민투표는 명백히 신임투표적 성격을 지니는 것이었음이 분명하다. 즉 〈 대통 령이 국가의 중요정책을 국민투표에 부의할 때 (제 49 조) 대통령의 조정권을 행사하게 된다. 이 경우 이는 중립 적 권력 (le po uv o ir neu t re) 으로서 전형적인 중재권을 말한다. 죽 조정자는 각 공권력 간의 규칙을 준수시킨다. 이런 조정권의 행사는 바로 대통령이 헌 법의 수호자로서의 지위에 위치함을 의미한다 〉 고 하여 1 3) 그 신임 투표적 성격을 암시하고 있다. 또한 〈 유신체제에 있어서 대통령의 선거를 이와 같이 직선으로 하지 않은 이유는 직선제에서 오는 정딩국·가적 경향에서 결과되는 분열을 방지하고 대통령직에게 전체 국민적 요소를 부여하기 위한 까닭이다. 따라서 제도적으로 이러한 관계 를 구체화하고 있는 것 이 바로 헌법 제 49 조의 국민투표제이다. 이러한 국민두표에 의해 서 그때그때의 대통령의 국가적 영도는 국민의 동의 를 얻게 되고 따라서 대통령은 통일주체국민회의에 의한 선 출 과 함께 그 권력의 행사는 민주적 정당성에 입각하게 된다 났 근 것 14 ) 도 이 를 뒷받침하

는 말이다. 그리하여 〈 국민투표에의 회부권은 대통령의 국가적 권 력에 속하는 권한 〉 이며, 〈 국민투표를 실시할 자격을 지닌 당사자 (기관)가 국민의 투표형식에 직접 관련되는 경우 •• … ·국민의 해답 은 두표대상인 안건 그 자체보다도 그 안건을 제출한 당사자(기관) 에 더 직접적으로 밀착하게 된다. 바로 드골헌법이 이러한 의의를 국민투표제에 부여하였으며, 마찬가지로 유신헌법에서도 〈 대통령 에대한신임투표 〉 로서의 의의가더욱질게 채색되었다고할수있다. 헌법 제 49 조는 〈 국가의 중요한 정책 〉 결정에 관하여 국민투표의 발의권을 대통령에게 부여하고 있지만 그 중요한 정책을 유발할 이 른바 국가적 권력의 소지자인 대통령은 중요한 정책을 국민에게 결 정케 함으로써 스스로를 국민이러는 선거인단 앞에 문제삼게 된 다. 즉 국민은 이럴 경우 정책의 내용에 대해서보다도 그 정책을 국민 앞에 제기한 대통령에 대한 찬부를 발언한다. 이런 경우 〈 이 는 레퍼렌덤 〉 으로서의 성격보다도 신임투표로서의 성격을 더 지니 게 된다 〉 라고 하여 15) 이 점을 더욱 확실히 하고 있다. 이를 〈 r ef erendum- p leb i s cit e 이거나 또는 전통적 의미의 ple bis c it ~ 의미하게 된다 〉 1 6 라고 한다. 헌법상의 이론으로 우리가 이미 본 바에 따르더라도 이는 국회의 구속을 받지 않으며 제안자가 대통령이고 또 그가 지니는 정치권력 의 당부에 대해서 국민에게 묻는디는 점 등을 볼 때 확실히 Pleb i sc it료서의 성격을 갖는다고 볼 수 있다. (3) 제 5 공화국 헌법상의 정책국민투표 규정 국가 중요정책 국민투표는 제 5 공화국 헌법에서는 제 47 조에서 〈 대통령은 필요하다고 인정할 때에는 의교 • 국방 • 통일 기타 국가

15) 위의 책, pp. 239~240. 16) 韓泰 淵 「레퍼렌덤과 뿔레비시뜨」, 주 5), p. 13 6.

안위에 관한 중요정책은 국민투표에 붙일 수 있다 〉 고 하였다. 역시 이 규정은 유신헌법과 그 권력구조에 있어서 거의 바뀌지 아니한 상황에서 17) 대통령에게 국민투표권을 인정한 것이기 때문 에 그 실질적 성격과 내용 등의 본질이 제 1 공화국 당시의 정책국민 투표와 다르지 않다 18)고 하였다. 19) 때문에 유신헌법 제 49 조에 관 한 설명은 여기에서도 그대로 타당하다고 할 것이며, 이에 대한 별 도의 설명은 생략한다. 20) (4) 현행 헌법상의 정책국민투표 이는 법률국민두표 일반론에서 논한 것으로 대신한다. 제 2 철 한국에서의 국민두표 시행의 실제와 정당성 1 헌법제정 : （전부개정) 국민두표 (1) 제1, 2 공화국에서의 국민투표 지금까지 각 공화국상의 헌법규정에 나타난 국민두표 규정은 그

17) 韓 架胤 『 憲法 學』 (法文社, 1983) , pp. 463~464. 18) 韓 泰淵 위의 책 , p. 161 참조. 19) 文鴻柱, r 제哀 L 화국 韓園憲 法 』 (海 巖社 , 1984), pp. 1 30~131 £ 유사하 게 표현한다. 다만 여기에서 제哀 F 화국 헌법이 보다 민주화된 것이라고 함 은논리적으로모순이다. 이 접에 대해서, 金 哲洙, r 憲法 學槪論』 ( 博 英社, 1988 新) , p. 63 에서는 〈 그것은 과거의 독재주의 동치체제에서 권위주 의 동치체제로 전환한 것 〉 이라고 하여 이 를 적절히 지적하고 있다. 20) 자세한 것은, 姜京根, 「 憲 法 第 47 條의 Plebis c ite (f.J 性格과 그 限界에 관한 憲法理論的 硏究」, 따附:公法 學 의 諸 r 情 g (尹世 昌博 士 停 年 論 文 集 ) 』 , 1983, pp. 618~638. 참조.

것이 실제로 어떻게 행사되었는가를 아울러서 파악할 때, 보다 더 그 모습이 선명하게 드러난다. 특히 그것이 사실상 그 제안자와 관 련한 정치권력의 정당화를 가져왔느냐 하는 점은 이를 통해서 밝혀 질수있다. 제헌헌법은 국민의 투표로 이루어전 것이 아니라 제헌의회의 의 결에 의해서 이루어졌다. 적어도 절차적인 면에서 제헌헌법은 국 민의 헌법제정 의지는 극소적으로만 두영된 것이라고 할 수 있다. 그와 같이 해서 성립한 제헌헌법은 1954 년 제 2 차 헌법개정에 의하 여 국민두표로써 개정될 수 있음이 헌법 해석상 가능하게 되었으 나, 다만 실시되지는 못했다. 1960 년 3 월 15 일 시행된 정 • 부통령선거의 부정으로 폭발되기 시작한 국민적 저항은 4 월 19 일의 학생의거로 정점을 이루어 제 1 공화국의 몰락을 가져왔으나, 그에 따른 새로운 헌법의 제정에는 제 2 차 개헌 당시의 국민두표 절차가 받아들여지지 아니하고, 국회 본회의에서 가결하고 바로 그날 이것을 정부에 이송하여 정부에서 공포케 하였다. 이와 같이 제헌헌법은 물론 제 2 공화국 헌법까지도 국회의 의결 만으로 성립하였고 국민두표에까지는 이르지 못하였다. 이에 대해 서는 제헌헌법의 경우 제헌의회를 통과한 헌법안을 추후에 국민두 표에 회부하였으면 더 좋았을 것이라는 의견도 21) 있으며, 제 2 공화 국 헌법, 즉 제 3 차 개정헌법도 기왕에 규정되어 있는 헌법 제 7조 의 2.2} 제 9 &t.의 헌법개정 국민투표에 따르는 것이 절차상으로 보 더라도 국민주권의 직접적 형성에 더욱 더 부합되는 것이라고 생각 된다.

21) 金箕範, 먀 k 國憲法 』 , pp.1 7~18 참조.

(2) 제 3 공화국 헌법제정 국민두표 ® 국가재건최고회의에 대한 신임투표 그러나 제 2 공화국 헌법은 단명을 면치 못하고 말았다. 즉 새로 운 민주 • 민간정권이 순리대로 법집행을 할 시간적 여유도 제대로 갖지 못한 채 군은 1961 년 5 월 16 일 새벽 얏]를 기하여 군사쿠데 타를 감행했다. 군은 죽시 군사혁명위원회를 조직하고, 22 ) 이어서 6 월 6 일 국가재건최고회의를 설치한 국가재건 비상조치법을 제 정 • 공포하였다. 23) 이 국가재건최고회의 안에 1962 년 7 월 11 일 헌 법심의위원회를 발족시켰는데 여기에서 장차 국민투표에 붙일 헌 법안의 내용형성을 위한 공청회와 좌담회를 8 월 23 일에서 30 일까 지 가졌다 .24)

22) 〈여 gt日報 》 , 1961 . 5.16, 號外. 23) 〈여 덴 EB 報 》 , 1961 . 5. 19. 24) 이러한 일정은 1961 년 8 월 12 일 박정희 최고회의 의장아 1963 년 여름까 지 63 년 3 월 이전에 신헌법을 제정하여 공포한다고 한 것의 이행절차 과정 에서 나온 것이다. 또 이 성명에서는 정권이양에 앞서 진정한 민주정치 질 서를 창건한다고 하면서 정부형태는 대통령책임제 를 채택하고 국회의 구성 은 100~120 명의 단원제로 한다고 미리 결정을 내리면서도 그러한 정부형 태나 국회구성 등은 앞으로 광범한 국민여론을 참작하여 신헌법에 반영할 것이라고 하였는데 아는 말 그대로 〈 참작 ) 정도밖에는 의미가 없고 거의 모든 것이 미리 결정되었음을 말해 준다 . 위 성명 내용에 관해서는, 떄 @.B 報 》 , 1961 년 8 월 13 일 참조.

그러나 이미 이 이전인 1961 년 8 월 12 일 박정희 최고회의 의장 이 성명에서 제시한 국가 권력구조의 근간이 이미 헌법안 내용형성 에 확정적인 몫을 담당했다는 사실은 그들이 헌법안을 미리 확정시 켜 놓고 절차적인 정당성만을 얻기 위하여 사후적으로 공청회나 국 민투표 등의 방식을 사용하려 했던 것으로 보인다. 혁명정부인 국가재건최고회의는 헌법을 개정함에 있어서 그들이 폐지시킨 제 2 공화국 헌법 제 7 조의 2 와 제 9& 죠에 따롤 수는 없었으

며, 또 그것을 의 결 할 수 있는 국회도 해산시키고 최고회의가 그 기능 을 수행하고 있었기 때문에 1962 년 10 월 8 일 비상조치법을 개 정하고 이것을 근거로 10 월 12 일 국민두표법을 제정 • 공포하고 헌 법개정의 절차로 삼았다 . 이러한 기초작업을 거쳐 1962 년 11 월 5 일 헌법개정안을 국가재건최고회의에 상정, 출석한 전원인 23 명의 찬성으로 발의되고 바로 그날로 대통령이 공고하였다 . 바로 이 점 이 제 3 공화국 헌법이 그 제정 과정에서 국회, 죽 민선의원들로 이 루어진 의회의 통제 과정을 전혀 거치지 않았음을- 보여주는 것이 다 . 이미 Re f erendum 과 Pleb i s cit적 구별에서 본 바 있지만 이 는 신임투표적 성격의 한 단면을 나타내 준다 . 특히 그 제안자와 관련하여 볼 때 12 월 6 일 최고회의를 통과하 고 25) 거기서 헌법개정안을 국민투표에 부의했디는· 것은 이 제 3 공

25) 최 고회의에서는 재적의원 25 인 중 찬성 221 £., 결 3lE 란 전원일치로 통 과시켰다 .

화국 헌법개정 국민투표가 개정내용에 대한 국민의 동의 절차라기 보다는 개정안의 제안자인 국가재건최고회의, 죽 혁명정부에 대한 신임두표적 성격이 질은 것이었다고 할 수 있다. 종 더 본질적으로 는 군사쿠데타에 대한 국민의 신임투표였던 셈이다 . 2 6) 이 점에 대

26) 이 점에 대해서 葛奉 根, 『 維 新憲法 論』 ( 韓固 憲法學會 出版部, 1977) , pp. 54~55 에서는, 국가재건최고회의가 국민과는 관계없이 혁명주체세력에 의하여 구성되었음에도 불구하고, 그것 이 대한민국의 최고통치기관으로서 의 지위를 가지며(비상조치법 제乞죠), 헌법에 규정된 국회의 권한을 행사 하는 제 1 차적인 입법기관이며, 행정부나 내각의 권한 • 책임 • 지위 등이 최 고회의에 종속된다(위 법 제 1~. 제 142E , 제 1 3:죠 2 항)고 하는 등의 이유 를 들어 회의제 정부형태의 일종이라고 한다. 그러나 회의제는 국민이 선 출 하는 의회가 그 본질적 요소로 되는 것이며, 때문에 이 최고희의를 〈 국 민에 의하여 선 출 되지 않는 점만 제의한다면 기타의 면에 있어서는 학술상 의 회의제에 많이 유사하디는 점에서 흔히들 군사정부의 형태를 회의제 또 는 회의정체라고 부른다 〉 라고는 할 수 없다. 그것은 3 권이 통합되고 국민

과는 전혀 상관없이 성립됐다는 의미에서 전제정부 형태에 불과한 것이다• 따라서 국회의 구속적 절차를 밟았다고는 말할 수 없다.

해서는 〈누가 제안했전 또는 어느 때 투표되든간에 국가기본법을 결정짓는 최대의 중대사를 기존 정부에 대한 신임 여부로 직접 결 부시켜서 행동해서는 안될 것으로 본다 〉 라는 입장 27) 이 있었으나 혁명정부가 민간정부에 의해 대체되는 것은 바로 국민투표의 대상 이 되는 (제 3 공화국)헌법안이기 때문에 그것의 부결은 결국 그와 같은 정치일정을 일방적으로 결정한 군사정부에의 불신임이 된다 고 하는 것이다 .28)

27) 〈D till B 報 ））, 1962.12.15. 2 면 社說 28) 같은 신문 19621d 12 월 7 일 2 면 社說에서 〈 개헌안에 대한 국민의 했 否度 가 곧 군사혁명정부에 대한 국민의 신임도가 된다고는 말할 수 없다 〉 라고 하면서도 〈 그러나 군사혁명 후에 처음으로 실시되는 전국적인 두표이고 보 면 국민의 찬부도가 군사혁명정부에 대한 국민의 신임도를 어느 정도라도 반영하는 것이라고 볼 수는 있고 〉 라 한 부분은- 그러므로 논리적으로 타당 하지 아니한것이다. 29) 196~ 憲法制定 園民投票 市 • 道g 1 J 開票狀況( 〈K J!ill B 報 》 , 1962.12.18. 1 면)

®국민투표실시상황 헌법제정 국민두표가 12 월 17 일 행하여졌다. 실로 처음으로 행 하여진 국민투표였다• 국민투표를 앞두고 계엄이 해제되었는데 그 실시된 상황을 보면 총투표권자 12,412,798 명 중 10,585,998 명이 투표해 85.3% 의 투 표율을 보였으며, 두표자 가운데 237,864 1£7} 무효였으며 유효투 표 중 찬성이 8,339,33:i ll. 78.8%, 반대가 2,008,80 표止료 통과되 었다. 그런데 순수한 찬성을 빼고 기권자와 무효표까지 합한다면 전 국민 중에서 이 헌법개정안에 찬성하지 않은 사람은 4,073,465 명이고 이는 전 유권자의 32.8% 에 해당하는 것이다. 29) 어쨌든 이

헌법개정안은 12 월 22 일 확정되고 26 일 최고회의에서 공포되었다 .• 그런데도 군사정부는 1963 년 2 월 27 일 돌연 민정참여를 선언하 고 3 월 16 일에는 군정을 4 년간 더 연장한다고 하는-, 개헌안과 비 상사태의 수습을 목적으로 한다는 이른바 임시조치법을 제정 • 공 포하였다. 이는 국민투표에서 확정된 헌법의 발효시기를 1 년이나 늦춰서 1963 년 12 월 17 일로 잡고 나서도 그 헌법을 실시하지 않으 려는 의도, 말하자면 헌법개정 국민투표를 군사정부에 대한 신임 투표로 본 결과라고 할 수 있다. 신임투표적 국민투표에서 국가재건최고회의로 대표되는 군사정 부가 신임을 얻었으니 민간정부에의 이양을 하지 않아도 되지 않느 냐는 나름대로의 계산이 작용하지 않았나 싶다. 이 점에서도 신임 투표적 독재 (ple bis c it ar y d ict a t orsh ip)의 폐해를 엿볼 수 있다. 또 그런 의미에서 당시 신문의 사설에서 위 국민투표가 신임두표가 아

全國狀況贊成 反對 無? h 贊成率 急t& 總璃 i따 者數者數 (%) 서울 779,468 239, 93 3 29,636 73,30 1,406,400 1,049,037 74. 59 京幾 985,164 259,816 30,978 77,2 1,512,2 8 1 1,276,281 84. 40 忠 4 t 413,097 119,477 11,450 75,93 641,656 544,024 84.79 忠南 755, 38 5 214,815 24, 92 5 '75 ,90 1,177,880 995,125 84.50 全~t 731,855 212,523 21,240 75,79 1,11 4,164 965,618 86.66 全南 1,0 8 9, 36 9 214, 63 1 28,157 81,77 1,625,427 1,410,888 86.80 慶~t 1,261,243 287, 77 8 37,963 79,4 1,824,636 1,586,984 86.70 慶南 1,427,345 293,377 28,682 81,6 2,017,3 8 5 1,7 4 9,404 86. 70 江原 620,754 123,964 27,907 82,3 951,610 762,625 80.03 i큐J+ 1 112,846 10,551 1,879 90,08 141,359 125,276 88. 62 it 8,243,523 1,992,983 234,991 78,7 12,412,798 10,549,949 85.00

니라는 논지를 편 것이 얼마나 비헌법적 해석이었는가 또 정치적으 로도 편향된 논조였는가를 알 수 있다. 국민이 레퍼렌덤에 의해서 확정시킨 것을 정치권력자가 마음대로 변경시킬 수 있다는· 것은 또 다른 쿠데타에 지나지 않는 것이겠기 때문이다. 당시 국민투표에 서의 투표율이 85.28%, 찬성률이 78.78 % 인 것에 비해서 1963 년 제 5 대 대통령선거에서의 투표율은 85%, 박대통령 찬성율은 46.6% 에 그쳤으며, 제 6 대 국회의원 선거에 있어서는 투표율 72.1% 에 여당 지지 37% 로 현저하게 낮아전 것은 국민투표에서의 결과에 대한 무관심 내지는 비현실성을 보여주는 한 예가 된다. 이 롤 더 국적으로 표현한다면 1962 년 제 3 공화국 헌법제정 국민투표 는 집권자의 정치권력의 정당화를 도모한 신임투표적 성격이 강했 으며, 이는 우리 헌정사에 있어서 국민투표 만능이라는 왜곡된 헌 법이론에의 길을 열어주는 계기가 되었다. (3) 유신헌법 제정 국민두표 ® 10 월유신――-쿠데타 박정희 대통령은 72 년 10 월 17 일 화요일 오후 7 시를 기해 대통 령 특별선언을 발표했는바, 이는 또 한번의 쿠데타에 불과하였다. 그는 동시에 전국 일원에 비상계엄을 선포하였다. 특별선언에서 그는 30) 1) 국회해산 및 정당활동 중지 등 현행헌법의 일부조항 효 력정지, 2) 일부 효력정지된 헌법의 기능은 비상국무회의에 의해 수행되며 비상국무회의의 기능은 현행헌법의 국무회의가 수행한 다. 3) 비상국무회의는 12 월 27 일까지 조국의 평화통일을 지향하 는 헌법개정안을 공고하고 공고한 날로부터 1 개월 이내에 국민두 표에 붙여 확정한다. 4) 헌법개정안이 확정되면 개정된 헌법절차

30) 〈여 孛日報 〉〉 , 1972.10.17( 화), 號外

에 따라 늦어도 금년 연말까지 헌법질서를 정상화시킨다고 하였 댜 사실상 이 10 월유신은 그 전해인 1971 년 12 월 27 일 〈 국가보위 에 관한 특별조치법 〉 (전문 1 23:.)에 의하여 법적 뒷받침을 받았는 바, 여기에서 국가가 비상사태에 처하면 대통령이 헌법을 초월하 여 국가간급권을 행사하도록 하게 한 것이다. 여하튼 국회를 해산하고 종전 국회의 권한을 행사토록 위임된 비 상국무회의는 대통령, 국무총리 및 국무위원으로 구성됐으며, 여 기에서 10 월 27 일 오전 유신헌법안을 의결, 비상국무회의 이름으 로 공고했다. 이 헌법안은 공고되기 하루 전인 10 월 26 일 오전 중 앙청에서 열린 비상국무회의에서 축조 • 심의되었는바, 그 내용의 형성 과정은 거의 알려져 있지 않으며 제 3 공화국 헌법 제정 당시에 열렸던 공청회의 과정도 없는 등 전혀 국민의 참여가 있지 않았던 것이다. 비성국무회의는 이러한 국민적인 절차적 정당화 과정의 미흡을 벗어나거 위하여 10 월 26 일 비상국무회의에서 〈 대통령 특별선언에 따른 헌법개정안의 공고 등에 관한 특례법안冷卜 심의 • 통과시켰 다. 또 10 월 23 일 첫 비상국무회의에서는 〈국 민투표에 관한 특례 법 • 동시행령 〉 , 〈 선거관리위원회에 관한 특례법 • 동시행령 〉 등의 법률 및 대통령령이 의결 • 공포되었다. 정부는 10 월 31 일 오전 국 무회의에서 10 월 27 일자로 공고된 유신헌법안에 대한 국민투표를 11 월 21 일에 실시하기로 의결. 같은 날짜로 투표일을 공고했다. ® 국만두표실시상황 각급 선거관리위원회의 위촉을 받은 자가 헌법개정안의 내용 및 국민두표의 절차와 방법 등을 지도 • 계몽토록 의무화된 상태에서 그리고 비상계엄 아래에서 실시된 국민투표는, 총투표권자 15 , 676 , 395 명 중 14 , 410 , 714 명 이 투표에 참가, 91. 9% 의 투표율 울 보였으며 , 투표자 중 13 , 186 , 559 명의 찬성을 얻어 91. 5% 라는

사실상 두표절차상의 정당성을 의심할 만한 찬성율을 보이면서 가 결되었다 . 3 1 )

31) 1972 年固民 投票 貢施狀況 ( 〈여 덴 E 日 報 〉〉 , 197 2. 11. 23. 1 면 ) 臣冷 t琴 J \ 홍 k 投票數 했成 反t 높 fh 棄岳 t 샀여거쩡 j有 璋 ?h 기tm?= ; 成다投,,, 開 (% ) 數 (% ) 서울 3,078 ,32 8 2 ,47 9 , 58 ! 2,0 4 5,941 410 , 474 23. 1iOI 598,743 80.5 99. 1 82. 5 釜山 968 ,3 8 ~ 909 , 34 E 772 , 749 127 , 512 9,037 59, 03 7 93.9 99.C 85 .0 京畿 1.72 7, 051 1,626,18, 1,508 , 712 104 ,75 9 12, i 1 6 I00 , 8iL 9 4. 2 9 9.2 92. 0 江 原 851 . 004 /I 826 . 39E 791, 60 1 29,715 5,08 2 24,60 6 97. 99.4 95.8 忠北 698 .15 E 662, 73 5 621. m 35,453 5,5 6 3 35, 41 9 9 4 .f 9 9. 2 93. 8 忠 南 1, 3 70, 401 1,298 , 6 8t l ,213,6ll 74, 2 25 10 ,849 71, 713 9U 99. 2 93.4 全 北 l,152,9H l,08 6, 54 : 1.0 15 .m 61, 18 6 9,86 7 66, 37 7 9 4.; 99. 1 93. 5 全南 1.89 7, 95 1 1,77 3 , 2 2 1 1, 6 86 , 34( 74, 74 1 12. 14 0 124 , 7 3E 93.~ 9 9. : 95. 1 慶 北 2, 2 11 , 57( 2,1 08,50 1 1,983 , 08 1 104 ,872 20, 54 7 103 ,06S 95. : 9 9. ( 94. 1 慶南 1,538,0ZE 1.46 6,221 1,38 3 .m 74, 9 8 1 7,8 22 71,80 1 93-. ': 99. ' 94. 4 濟州 182,58€ 173, 28 0 163 ,8 8~ 8,22 4 1.17 1 9,3 0 6 94.~ 99. ~ 94. 6 合 t 15,676,39: 14, 410 , rn 13, 18 6,55 1 1,106,W 118 , 012 1 ,2 65, 68 1 91. t 9 9. l 91. 5

이 유신헌법은 그러나 그 제정과정이 비민주적이었던 만큼 그 본 래적 기능을 발휘할 수는 없었다 . 역시 이 유신헌법제정 국민투표 도 그 헌법안의 작성이 〈 국민과 관계 없이 〉 진행되었고 또한 국민 에 의해 구성된 국회의 관여나 통제가 없는 상태에서 비상국무회의 가 국민두표에 부의하였다는 점으로 볼 때 비상국무회의로 대표되 는 유신 정치권력에 대한 신임투표로서의 Pleb i sc it e 였다 . 〈 유신 헌법의 경우에 있어서는 다만 대통령의 헌법상 긴급조치에 의하여 …. .. 그 집권자도 전정권의 계속적 집권을 의미한다 〉 32 ) 거나, 〈 박대

32) 갈봉군·, 앞의 책 (26) , p. 60.

통령은 1972 년 11 월 21 일 국민투표를 통하여 국민의 전적인 동의 를 얻었다. 이 것 은 민주주의적 정통성이다. 그러면서도 이 국민투 표는 유신헌법안에 대한 찬부의 성격보다도 실제로는 박대통령의 인격에 대한 찬부투표의 성격이 질었다. 국가의 운명을 한 지도자 의 손에 맡기는 찬부투표였던 것이다 〉 33 ) 라는 등의 말이 이 국민투 표의 Pleb i sc it e 적 성격을 명확히 나타내 준다. (4) 제 5 공화국 헌법제정 국민투표 (D 5 • 17 쿠데타에 대한 신임투표 긴급조치라는 비성수단이 제 7 호까지 발동되었으나 1979 년 10 월 부마항쟁과 10 월 26 일 박정희 대통령 피살로 전국에 비상계엄이 선포되고 긴급조치 제 9 호는 12 월 7 일 해제되어 헌법에 관한 논의 가 본격적으로 진행되어 갔다. 12 월 6 일 최규하 대통령대행이 통일주체국민회의에서 제 10 대 대 통령으로 선출되고, 유신헌법 제 124 조 제 1 항에 의하여 대통령이 제안할 헌법개정안을 작성하여 대통령에게 보고하기 위하여 대통 령령 제 9811 호 헌법개정심의위원회 규정에 의거, 1980 년 3 월 14 일 69 인으로 정부 헌법개정심의위원회가 발족되었다. 국회도 1979 년 11 월 26 일 헌법개정심의특별위원회의 심의위원들이 발언이나 서면 을 통하여 의견을 밝혔고 1980 년 5 월 16 일 요강작성 13 인 소위원 회에서 요강안을 작성하기로 하였다. 국회 헌법개정심의 특별위원 회는 공청회를 거쳐 국회안을 5 월 15 일에 마무리지었다. 이렇게 두 갈래로 나뉜 헌법개정의 주도권과 그 내용 등으로 헌정질서는 불투명한 상태에 있었고 또한 너무 오랜 시일 동안 끌어온 계엄을 해제할 것 등을- 요구하였다. 그러나 5 월 17 일 비상계엄령이 전국

33) 위의 책 , p. 63, 68, 272 등 참조.

에 확대 • 실시되는 등 국회의 집회가 불가 능 하게 되었으며 5 월 31 일 사실상 하나의 군사쿠데타라 할 수 있는 조 치에 의하여 대통령 령 제 9897 호로 국가보위비상대책위원회 설 치령을 발령하고 그에 의거하여 국가보위비상대책위원회가 설치되었다 . 마치 국가재건최 고회의나 비상국무회의와 같은 성격을 지닌 3 권 통합적 기관인 것 o ] 다. ® 국민투표실시상황 그런 가운데에도 요강작성 소위원회에서는 5 월 17 일부터 9 월 5 일까지 27 차에 걸쳐 회 의 를 개최하고 헌법개정 요강안을 확정하였 는데 그 내용 형성 에 이 미 국가보위비상대책위원회의 영향력 이 강 화되었으리란 것은 자명한 것이다 . 헌법개정심의위원회는 9 월 6 일 제 9 차 회의 에 서 시안작성 6 인 소위원회가 작성한 요강안 ~7 보고 받고 9 월 8 일 제 10 차 회 의 에서 이 룰 조정 , 9 일 제 11 차 회의에서 급속도로 확정지었다 . 이 룰 헌법개정심의위원회 위원장이 당시 대 통 령에게 보고 하였고, 대통령은 이룰 9 월 27 일 국민투 표 에 회 부 • 공고하고 10 월 22 일 국민투표 를 실시하여 9 1. 6 % 의 찬성으로 제 5 공화국 헌법 으 로 확정, 10 월 27 일 공포되어 발효하게 되었다 . 역시 이것 도 총 20 , 373 , 869 명의 투표인 중 19,453 , 9 2 6 명이 투 표하여 95 . 5% 의 투표율을 보였는데 34 ) 그 절차적 형성의 정당성이

34) 《 동아일보 〉) 1980 년 10 월 23 일, 固 民投 票 全困開票完了狀 況 簿管委 최종집 계 〉 市i E 갭1,,; i 무 投 票 J\ jg R 皮 反 ?t 탕h fJE i 뇨쩡 ?波 名 區 캠 6 설% 서 울 22 1,6 2 5 4,779,3 7 4, 386,841 3, 817 , 07: 5(J1 .36 3 68, 41 2 392 , 525 91. 8 87.I 釜山 11 781 1, 717 , 89! 1,60 2,831 I ,430,6 5E 146 , 400 25 , 774 115 .(J6 6 93.3 89. / 韓 28 1,4 3 7 2,70 1 , 21 ! 2.6 0 4 ,m 2,4 7,3 6 8 116, 54 5 30 , 299 97, 00 7 96. 4 9 4 .4 따互 20 902 938 ,73 9 926, 160 881 ,3 1 4 33. 98 1 l(),8 65 12, 5 7 9 98.lj95 . 2

忠4 t 13 638 763, 426 751,860 711, 785 30, 789 9,286 16,565 97. 8 9 4 .7 忠南 18 91 1,57 ,752 1, 516 , 887 1,398,68! 91. 609 26 , 590 61,365 96.l 92. 2 全~t 16 1.13 4 1,18 7,891 1,]61 ,2 71 1,081, 361 63,554 16 . 349 26.624 97.8 93. 1 全南 28 1,631 1,951,W 1,89 7, 695 1,70 9,75l 157, 799 30 , 142 53 , 418 97.3 90.1 慶jt 36 1,690 2,695,72l 2,613,7 : 2,456,92E 126,586 30 ,231 81,979 97.0 94.( 慶南 26 1,220 1.82 9 , 951 I , 776, 061 1,674,501 83, 567 17, 991 53, 884 97.1 94.` i합H '| 3 197 225, 281 216,351 209,911 5,480 960 8,9 30 96. ( 9 7. C 合it 221 12 , 173 20,373,861 19,453,92( 17,829,354 1,35 7,673 266,899 919,943 95.5 91.6

심히 의심스럽다고 할 것이다. 이 제탸쵸}국 헌법제정 국민투표도 국회의 절차적 관여가 없었으며 그 내용에서 공청회 등의 절차를 통하여 어느 정도 국민적 합의가 있었다고는 하나 국보위로 상징되 는 정치권력의 정당화를 위한 신임두포적 성격이 강하다고 하겠 다. 또한 1980 년 10 월 28 일 국가보위입법회의법 (법률 제 3260 호)과 그 설치령 (1 980 년 9 월 29 일 대통령령 제 10036I ）에 따라 국가보위입 법회의가 구성되어 10 월 27 일 발족하여 1981 년 3 월 31 일 제 25 차 본회의까지 156 일 동안 존속하였는데 이는 사실상 민선국회는 아 니었다. 실제로 마치 5·l &=r-데터에 의하여 제 3 공화국헌법이 만들 어졌으나 다시 군정 연장을 선언하는 식의 유예 기간과도 홉사한 것이었다 . 신임투표적인 정치권력의 정당화가 그 제안자의 국회로부터의 비구속이라든지 제안내용의 사실상의 자의적 성격이 두드러질 때 얼마나 허구적인 것인가를 여기에서도 볼 수 있다. 헌법안에 대한 국민투표에 의하여 헌법은 채택되고 제안자에 대한 형식적인 정당 성은 부여해 주었는지는 몰라도 국민의 기본권과 연결될 수 있는 실질적인 민주적 정당성까지도 얻을 수 있는가는 문제인 것이다 . 신임투표적 국민투표의 한계는 바로 거기에 있다.

(5) 제成근화국 헌법제정 국민투표 1985 년 2 • 12 총선에서 헌법제정 권력자인 국민은 대통령 직선 제 개헌을 주장하는 신민당을 헌법상의 정치권 안에 들여 놓았다. 이후 서울올림픽 후인 1989 년까지의 개헌논의 유보 (1986 년 1 월 16 일), 1989 년 개헌논의 가능 (198 6\! 2 월 24 일 청와대 3 당 대표 회담) 으로 바뀌다가 같은 해 4 월 30 일 청와대 3 당 대표 회담에서 〈 여야 가 ‘국회’에서 ‘합의'한다면 현 대통령 임기중이라도 개헌을 할 수 있다 〉 고 하여 6 월 24 일 국회 헌법특별위원회 구성 결의안이 통과 되고(소위 헌특) 8 월 18 일에는 민정당이 의원내각제를 들고 나왔으 나지지부진하였다. 그러다가 1987 \'! 4 월 30 일 대통령의 개헌논의 금지 선언으로 그 것은 무망한 것으로 생각되었다. 그러나 국민들의 용기 있고 정당 한 요구와 어찌할 수 없는 대세로 인해 같은 해 6 월 29 일 대통령 직선제가 수락되었고, 그것을 실효성 있게 하는 사항에 대해서 국 민의 재량권 없는 수임자인 여 • 야가 협의를 계속하였다. 그리하 여 9 월 18 일 직선제 헌법 개정안이 국회에서 발의되고 10 월 12 일 의결 35) 되었으며 이는 10 월 27 일 국민두표에 의해 36) 확정되었다 .

35) 재적의원 272 명 중 찬성 254, 반대氐 1 통과되었다• 36) 국민무표 계표 최종집계 〈 중앙선관위 〉 유효두표수 무효 부표 찬성 구분 두표인수 두표수 기 권 윤 두표융 초µJ 빈대 계 두됴 . (% ) (% ) 합계 25,619,648 20,()28,672 18 , 640 , 625 1.09 2 , 702 19, i3 3 ,3 27 2~5.345 5,5 9 0,976 i8. 2 93. 1 서울 6,393,728 4,183,386 3.921 .06 i 207 , 300 4, 128 , 367 55,019 2,21 0, 3 42 65.4 93.J 細 2,259,577 1.63 6 .8 43 1.51 5 ,709 96 , 967 1.61 2 .6 76 24 , 16i 622 , 734 72.4 92.6 大 1,26 2,486 935,9 86 869 , 421 54,e6o I 9z4,2s1 11,615 326, 590 74 I 92.9 口 1| 933,522 667,579 624 , 513 33,397 657,9 1 0 9,669 265,943 71. 5 93. 5 彩서 513,958 337,0 47 312.441 20,516 332,957 4, 090 176,9 1 1 65.6 92.7

韓 3, 284 ,9 68 2,6 74 , 509 2, 496.639 125,272 2,623,911 50 ,598 610,459 81.4 93.4 諱 1.04 2 ,573 905, 700 841, 597 51, 245 892,842 12,8 58 136,8 73 86.9 92. 9 忠北 852 , 999 737,332 681 , 548 44, 142 725,690 11, 642 115,667 86. 4 92. 4 忠南 1.78 1.7 5 9 1,598 , 503 I, 486, 264 89, 423 1,575,6 87 22 ,816 183 ,256 89. 7 93.0 全 4 t 1,29 6,644 1,0 92 , 510 1.0 09,932 66, 960 1.07 6,892 15,618 204 , 134 84.3 92. 4 全 南 1,660,186 1,46 6,305 1,3 61 ,78 8 82,287 1,44 4 , 075 22,230 193,881 88. 3 92.9 閃 4 t 1,882,286 1,728,173 1,60 6,634 96 ,308 1,702,942 25,231 154 , 113 91. 8 93.0 閃南 2, 1 77,019 1,83 8, 563 1.69 9.659 112 , 446 1,81 2, 105 26, 458 338,456 84.5 92.4 i유H 1 27i , 934 226,326 211,413 11, 5 79 222 , 992 3,334 51, 617 81. 4 93. 4 이는 역대 국민두표 중 최고의 찬성율이었으며, 그만큼 국민이 정당성을 부여한 헌법이라고 할 만하다.

그리고 29 일 공포되었다. 이 제成효화국 헌법제정 국민투표는 그것이 국회를 통과했다는 점, 즉 국회의 관여가 있었고 처음부터 끝까지 국회에서 그 내용을 형성시켰다는 점에서 앞서 본 헌법제정 국민두표와 유형을 달리한 다. 다만 그렇게 된 저변에는 시민들의 6 • 29 항쟁이 있었다고 말 할 수 있다. 또 그 제안자도 국민의 힘에 의한 국회의결에서 나온 것이기 때문에 특정한 정치권력의 정당화를 위한 것이 아니다. 따 라서 이는 레퍼렌덤으로서 가장 내세울 만한 것이며, 아마도 우리 의 헌정사 특히 국만두표사 중에서 신임투표적 성격이 없는 것은 이 제成근화국 헌법제정 국민투표뿐이라고 할 수 있다. 만일 여기 에도 Plebis c it e, 죽 신임투표적 성격이 있다면 그것은 당시의 집 권세력에 대한 정치권력의 정당화이어야 할 것이나, 사실상 제成f 화국 헌법은 6 • 29 항쟁에 의한 국민의 제정헌법이지 집권세력의 선언에 의한 산물은 아니기 때문에 그와 같은 성격을 부여할 수는 없으며, 오로지 국민의 자기확인적 성격만 가지는 것이다. 다만 제 13 대 대통령선거와 국회의원선거 후의 두 • 개표 부정 시

비와 더불어 198 7L,반 12 월 12 일 노태우 후보의 여의도 유세에서의 중간평가 공약에 대한 문제가 아직 해결되지 않은 상태에 있다. 2 헌법개정 국민투표 헌법 일부개정 국민투표는 우리 헌정사에 한 번 있었다. 그것은 1969 년 10- $J 17 일의 3 선개헌 국민투표였다. 이 소위 대통령 직선 개헌을 위한 국민투표는 과거 자유당 정권하의 발췌개헌이나 4 사 5 입 개헌의 경우와는 달리 장기간에 걸친 정국의 격동으로 그 후유 증이 심했다. 1969 년 1 월 7 일 윤치영 공화당 의장서리의 3 선개헌 연구 발언으 로 소용돌이천 이후로 동년 7 월 17 일 박정희 대통령의 제헌절 담 화를 통해서 이는 기정사실화되었다. 죽 박대통령은 〈 개헌은 개인 적 호 • 불호가 좌우할 문제이기 이전에 국민 각자가 결단할 문제 〉 이며 따라서 그 문제에 대한 7 월 25 일 특별담화에서 기왕에 거론 되고 있고 여 • 야가 공방울 벌이는 개헌 문제를 통해 〈 나와 이 정 부의 신임 〉 을 국민에게 물어야겠기에 다음과 같 이 제의한다고 했 다. 1) 기왕에 거론되고 있는 개헌 문제를 통해 나와 이 정부에 대한 신임을 묻는다. 2) 개헌안이 국민투표에서 통과될 때에는 나와 정 부에 대한 신임으로 간주한다. 3) 국민투표에서 부결될 때에는 나 와 정부는 불신임받은 것으로 간주하고 즉시 물러선다 . 4) 여당은 빠른 시일 안에 개헌안을 발의해 주기 바란다. 5) 야당은 합법적 으로 반대투쟁을 벌이기 바란다. 6) 찬반은 반드시 합법적 방법이 어야 하고 폭력과 불법을 배제해야 한다. 7) 정부는 중립을 지켜 공정한 국민투표를 관리하겠다. 37> 7 • 25 담화에서 개헌을 소위 신 임투표와 결부시킨 것은 당시의 헌법개정 국민투표의 성격으로 볼

37) r 束亞年 로 , 1970 년, pp. 60~65 ; r 合同 年 鑑i , 1970, pp. 468~475 참조.

때 헌법이론적인 타당성은 없는 것이었다. 죽 헌법개정은 국민투 표를 거쳐야만 확정되는 것이기는 하나 이는 국회의 구속적인 절차 관여가 있어야만 했고 또 그 제안자는 국회이거나 국민이기 때문에 개헌안의 통과 여부로 대통령에 대한 신임 여부가 결정될 수는 없 는것이었다. 결국 3 선개헌에 대한 신임투표적 성격 부여는 법리적으로 전혀 논리적이지 못한 것이었고 다만 개헌의 명분을 세우자는 것이었 다. 즉 3 선개헌 자체에 대한 헌정사적 (이승만 대통령의 몰락의 예) 이고도 당위적 설득력이 없는 것을 스스로에 대한 신임으로 연결지 은 것이다. 이는 따라서 법적인 신임이 아니라 도의적 • 정치적인 신임으로 갈 수밖에 없었으며 국민투표에서 부결된다 하더라도 스 스로 물러나지 않으면 강제할 법적 조치가 없지만 가결될 경우에는 단순한 개헌안의 통과라는 사실을 넘어서서 대통령 자체에 대한 재 신임 一 재당선이라는 강한 국민적 정당성을 부여한다는 결과만을 가 져올수 있었다. 1969 년 8 월 7 일 윤치영 의 120 인의 이름으로 개헌안이 발의되고 8 일 제 71 회 임시국회가 소집되었다. 이효상 의장은 개헌안 제안에 대한 본회의 보고를 생략하고 바로 정부에 대해 〈 제안된 개헌안의 공고 요청 〉 을 직송했다. 9 월 9 일 국회에 상정된 개헌안은 9 월 14 일 새벽 2 시 50 ft-가 결이 변칙적으로 선포됐다. 즉 표결에는 개헌 발의 서명자 118 명 전원과 정우회 등 122 명이 참가했고 표결결과 는 참석의원 전원이 가표를 던져 개헌통과선 114 표보다 沿 L롤 상 회하여 가결되었다. 1969 년 9 월 14 일 새벽 국회에서 변칙통과된 헌법개정안은 정부로 이송되었다. 14 일 통과 직후 여 • 야는 이미 국민투표에 대비한 득 표운동에 나섰으나 정부는 투표 공고일을 미루다가 10 월 3 일 투표 일을 17 일로 결정하고 이를 8 일에 정식으로 공고했다. 그러면서

박대통령은 〈국 민투표 공고에 즈음한 특별담화 녔 춘 발표 , 개헌의 당위성을 역설하는 등 관권의 개입이 국심하였는데, 결국 총유권 자 15 , 048,925 명 중 77.1 % 안 11,604 , 038 명이 두표했으며 그 중 찬성이 7,533,655 표로 65. 1% , 반대가 3,636,369 표로- 31 .3 %, 무효 414,014 JE, 기권이 3,444,887 표였다 .3 8) 이 1969 년 국민투표와 1971 년 대통령 선거, 국회의원 선거를 비 교하면, 국민투표가 77.1 % 의 투표율에 65 . 1 % 의 찬성을 보이던 것이 제 7 대 대통령 선거에서는 박대통령에 대해서 79.8% 투표율 의 찬성율 그리고 제 8 대 국회의원 선거에서는 73.2 % 의 투표율과 48.8% 의 저조한 여당 찬성율을 보였다. 이 3 선개헌 국민투표는 헌법개정 국민투표 규정 자체가

38) 196~10 月 17 日 國 民 投票狀況꿈合 同 年鑑~. 1970 . p. 473 所收 閉開區서 投區票數 有{罪 t 混者 店織; 杖票反狀t況 탕 b 棄權者 t(%추i햄 ) R得 成(%票 反)半 A 뮬 783 2,6 58 , 45 f 1,6 13,58( 756,i7 6 i 814,521 42 .2 83 1. 044 , 878 60.7 46. 9 5 0.4 釜 351 875 .1li 611 .621 347,041 245, 546 19,062 263 ,496 69.\ 56.i 40.2 韓 915 1,6 09, 291 1.24 9 ,44 755 , 748 451, 554 ~2 , 141 359.855 77.{ 62.5 36. 1 讓 660 878, 751 733, 65( 528, 436 liB,6 6 4 26,550 145, IOI 83.: i2. 0 24. :: 忠 1 t 560 720,38; 602 ,701 405,362 171 . 36( ) 25 , 979 117,684 83. E6 7.2 28.4 忠南 784 l,38 1 , 1 4: 1,0 74,19 659, 980 363.754 50,472 306 ,946 77.t 61. 4 33.8 全~t 785 1,16 5,071 901 ,7 4 568.077 288 ,816 44,85(J 263,335 77 4 66.3 32 . 5 全 1,2 10 1,8 83,81 1,55 7, 54( 4, 100 , 64(J 399,220 57,68/J 326,277 82. , i3.4 25.1 閃 4 t 1, 2 79 2, 162 , 06 1,8 33,45 1,3 87,75 0 386,514 59,18 9 326,277 82 . 7 73. 4 2 5. , 麟 1,01 3 1,540 , 39; 1,29 7,65J 945,032 295, 498 39 , 127 260 ,73 8 83.2 73.7 23.1 濟州 131 174 ,41 ! 146 , 452 98,8 40 40 , 931 6,681 27, 9 67 84. 0 67.5 27. 9 {;'ilt 8,471 15 ,048,9 2 : 11, 60 4 , 03! 7,5 5 3, 655 3 ,63 6 ,369 414 , 01 4 3,444,887 77 l 65.1 13 . 3

Re f ercndum 으로서의 성격만을 지니고 있었음에도 불구숭}고 헌법 규정에 도 없는 Pleb i sc it e 적으로 운영하려 했다는 점에서 문제였 다. 죽 개헌안의 내용에 대해서가 아니라 대통령의 신임에 대해서 묻는다는 결과가 되어 버린 것이다. 이는 명백히 위헌적 국민두표 였으며 오로지 집권연장을 하기 위하여 국민의 이름으로 정치권력 의 정당화를 도모했던 것에 불과한 것이었다. 아무리 헌법 규정상 으로는 레퍼렌덤으로서 인정되었다 하더라도 그것의 시행에 있어 서 정치적으로. 정치권력과 그 권력자의 정당화 수단으로 이용할 때 국민투표의 본래적 의미인 대표민주정의 보완이라든지 국민의 직 접적 주권형성이란 보잘것없이 될 뿐이다. 3 정책 국민투표 1975 년 2 월 12 일에 시행된 〈 유신헌법 및 대통령신임 > 국민투표 ` 는 우리나라에서 최초로 실시된 Pleb i sc it e 였다. 죽 당시 유신헌법 제 49 조 자체가 전형적인 신임투표적 규정을 나타낸 것이며 이 국 민투표는 그에 따른 첫번째 신임투표였던 것이다. 1972 년 11 월 21 일 채택된 유신헌법에 대하여 각계 각총이 그 부 당함을 항의해 왔다. 1974 년 정초부터 재야세력이 중심이 된 100 만인 개헌서명운동이 전개되고 학생들의 개헌요구가 치열해지자 박대통령은 유신헌법 제 5 緖드에 의거 대통령 간급조치 제 1 호를 선 포하여 일체의 개헌활동을 중지시켰다. 박대통령은 1 월 14 일 〈 현행 헌법을 고쳐서는 안된다는 것이 소 신 〉 이라고 하면서도, 22 일 국민투표를 통하여 유신헌법의 신임을 묻겠다고 하였다. 죽 그는 〈 유신체제의 역사적 당위성과 현실적 불가피성을 재확인한다 〉 고 하면서, 〈 ……오히려 이 헌법을 계속 수호하고 유신체제를 더욱 발전시켜 나아가야 한다고 확신 〉 하기에

...... 헌법 제 49 조의 정하는 바에 따라 국무회의의 의결을 거쳐 현 행 헌법을 계속 수호해야 한다는 나의 국가 중요정책에 대한 국민 투표를 실시함으로싸 .. … 유신체제를 더욱 발전시켜 나갈 것인가 아니면 또 다시 혼란과 퇴영의 낡은 체제로 되돌아갈 것인가를 국 민투표를 통하여 판가름할 것입니다 〉 라고 하면서, 〈 이번 국민투표 를 비단 현행헌법에 대한 찬반투표일 뿐 아니라 나 대통령에 대한 신임투표로 간주하고자 합니다 〉 라고 하여 〈 만일 우리 국민이 유신 체제의 역사적 당위성을 인정하지 않고 현행 헌법의 철폐를 원한다 면 나는 그것을 대통령에 대한 불신임으로 간주하고 즉각 대통령직 에서 물러날 것입니다. 그러나 우리 국민이 현행 헌법을 계속 수호 해야 한다는 국가 중요정책에 찬성한다면 나는 우리 국민의 신임과 지지 속에서 ... …> 계 속하여 집권할 것임을 선언했다. 이렇게 박대통령의 국만투표 실시를 위한 1 • 22 특별담화가 발 표되고 국민두표안이 공고되자, 지금까지의 정국의 논의 대상이 유신헌법과 박대통령의 신임 문제였었던 만큼 국민투표의 대상에 대해서는 이의가 없었으나, 야당은 당시 국민투표법과 동 시행령 에 대한 문제점을 들고 나왔다. 죽 야당은 국민두표법이 9 대 국회 가 구성되기 직전인 1973 년 12 월 6 일 비성국무회의에서 제정된 것 이고 동법 시행령은 동년 12 월 22 일 임시국무회의에서 의결됐다~ 이유를 들어 국민의사가 집약될 수 있는 국회에서 제정되지 않은 국민투표법과 동 시행령은 법으로서의 규범성을 인정할 수 없다고 주장, 국민두표의 무용론을 들고 나왔다. 신민당은 특히 현행 국 민무표법은 국민투표안이 공고된 때부터 투표전날까지 투표에 대 한 찬반운동을 거의 봉쇄하고 두개표 참관에 있어서 정당인의 참관 울 배제한 점에 큰 불만을 나타냈다. 야당의 이러한 정당한 항의에 대하여 중앙선관위는 각 정당에서 1 명씩의 참관인을 두도록 허용 하였다. 그러나 신민당은 이룰 미봉책으로 규정하고 투표반대 태

도를바꾸지 않았다. 이러한 신민당의 반대에도 불구하고 중앙선관위는 국민투표에 대한, 주로 찬성시키기 위한 계몽활동을 1975 년 1 월 31 일부터 시 작하였다. 정부도 동년 2 월 5 일 중앙청 임시국무회의에서 국민투 표일을 구정 디음날인 1975 년 2 월 12 일로 의결 • 공고하는 한편 이 날을 임시공휴일로 정했다. 그러나 아직 간급조치도 해제되지 않 는 등, 부자유스런 상황과 특히 언론의 자유가 보장되지 않은 분위 기에서 치러진 이 국민투표가 부결될 가능성은 없어 보였다. 즉 한 독재자의 독재권력 유지를 위하여 국민적 정당성을 얻기 위한 요식 적 행위란 느낌이 질었다. 그럼에도 1975 년 2 월 12 일 실시된 국민 투표에서는 총유권자 16,788 ,83 9 명 중에서 13,404,205 명이 참가, 79.8% 의 투표율, 그리고 총두표자 중에서 9,800,206 명이 찬성하 여 73.1% 의 비교적 저조한 찬성율울 보였다 .39)

39) 197W . 2 月 12 日 의 園民投票狀況 『 合同年鑑』 , 1976, p. 97. 所收 區分 j妙者 有것源(名) i파 j璃 者 比 地 I或 l j (名) 했成 反 無?源 (%) 贊成(% ) 서울 2,10 2,851 1,22 0,557 849,644 32,650 60.2 58.0 釜 山 812,290 504,662 292,815 14,813 70,0 62. 1 京畿 1,6 0 3,4 94 1,1 6 2,8 87 414,009 26,598 84.8 72.5 i璃 788,395 652,5 95 122,681 13, 119 91. 7 82.8 忠北 657,201 525,766 119 , 412 12,023 90.2 80.0 忠南 1.21 6,480 909,891 280,1 9 4 26,395 85.1 76.4 全4 t 1,01 7, 173 736,040 261,598 19,535 86.2 72.4 慶全1 南 t 21,,603289,,88 106 , 11,,62 259 0,,476186 336576,,393420 3312,,737907 8857.,4 0 l 8760..43 .! 慶南 1,362,513 1,057,413 283'732 J 21,368 85,1 | 77. 6 I

. iil!-J-11 175,2251 150, 21 1 I 21. 72 9 I 3,285 I 90,4 I 85. 7 計 | 13,404,205l9.8 0 0,206 I 3.370,0 86 I 233,953 I 79,8 I 73.1

박대통령은 어쨌든 2 • 1 g민투표에서 73 .1% 라는 다수표로 유 신헌법의 정당성과 대통령 자신에 대한 신임을 계속 받게 되자 1975 년 2 월 13 일 특별담화를 발표하고 〈 이번 국민투표로 재확인된 국민적 정당성에 입각하여 국민총화를 바탕으로 한 거국적 정치체 제를 발전시켜 나갈 것 〉 을 다짐하였으나, 보다 더 격렬한 반체제투쟁 에 대하여 다시금 긴급조치 9 호로 억압하는 등, 국민투표의 결과라기 보다는 긴급조치에 따른 탄압으로서 정권의 정당화를 시도했다. 1972 년의 쿡민투표는 비상계엄하에서 9 1. 5% 의 찬성율을 보였으 나 이 Pleb i s cit~곤 긴급조치하에서 실시된 것이었는데도 불구하고 73 . 1% 의 찬성만을 보인 것은 그만큼 1974~5 년에 국민의 박정권 에 대한 불만이 커지고 정치적 정당성이 없어졌다는 증거라고 할 수 있다. 또 이 국민투표 실시 후의 상황에서 볼 수 있는 바와 같 이 자유롭지 못한 상태에서 실시된 국민투표는 아무리 높은 찬성율 울 얻었다 하더라도 국민적 불만의 해소는 물론 정치권력의 정당화 도 얻기 어렵다. 1975 년의 국민투표는 인민투표(신임투표)적 독재 인 것이다. 그것은 국민투표를 실시한 후에 다시 간급조치 제 9 호 롤 선포할 만큼 불안상태가 계속되었다는 것에서도 알 수 있다. 제 3 철 한국에서의 국민두표법의 내용과 정당성 1 국민투표범의 내용 (1) 개관 국민투표의 실정헌법상 규정이나 그 절차적 시행 과정에서 본 바

와 같이 그것이 본래 지니는 기능을 잘 수행하기 위해서는 그 구체 적인 시행 절차를 위한 법적인 기반이 형성되어 있어야 한다. 즉 국민투표를 실시하기 위한 절차범 제정 과정과 그 내용이 정당해야 한다는 것이다. 특히 국민의 주권성 보장이라든가 그 실시 과정에 서의 자유로운 언론보호를 위한 법규정이 우선적으로 요구된다. 국가재건최고회의는 40) 1962 년 10 월 12 일 법률 제 1166 호로 국민 투표법울 제정 • 공포했다. 또한 11 월 27 일의 투표인 주소이전 규 정 신설 (법률 제 1170 호)과 12 월 5 일 투표구 설치 • 변경 규정 신설 (법률 제 1197 호) 등의 개정, 그리고 1963 년 3 월 18 일의 전문개정 (법률 제 130 腐 u, 1969 년 9 월 18 일 국민투표 관리기관을 선거관리 위원회법에 의한 각급 선거관리위원회가 되도록 규정함을 위시하 여 투표인 명부 사본의 교부제도, 헌법개정안의 게시 등에 관한 규 정을 신설하고 무효표의 내용을- 조정하고 벌칙 규정을 조정하였 다. 그리고 1973 년 3 월 3 일에는 헌법개정안에 대하여서뿐만 아니 라 국가 중요정책도 국민투표에 붙일 수 있도록 신규로 규정하였 다. 이는 1989 년에 개정되어 오늘에 이르고 있다. (2) 제 1, 2 공화국하의 국민투표법 1962 년 10 월 12 일의 국민두표법은 제 11 개 장으로 되어 있는바, 제 1 장 총칙에서는 국가재건비상조치법 제 9 조의 규정에 의한 국민 투표에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적 (제 1 조)으로 하며 총 6 개 조문으로 되어 있다. 제 2 장 투표권에서는 양 H 조문(제 7 조 ~9조) 이 있으며 제 3 장 국민두표에 관한 구역 (제 l tB도 1 23::.)' 제 4 장 투표 인 명부(제 lB 도 19 조), 제 5 장 국민투표관리위원회 (제 2~~2 惡:)'

40) 국가재건 최고회에 대해서 자세한 것은, 李種極, 『 第앉댜和政 新憲法原 論 』 (서울考試學會 , 1963 • tJJ版) , p. 256, 262. 참조.

제 6 장 국민투표일과 투표(제 27 조 ~4 惡기, 제 7 장 개표(제 47 조 ~59 조), 제 8 장 확정 (제 60 조 ~67 조), 제 9 장 소송 (6 惡도 ·7ll), 제 10 장 벌칙 (제 74 조 ~8 磁:.)' 제 11 장 보칙 (제 87 조 ~9 蠶:.)' 부칙으로. 이루어 져 있었다. 1963 년 3 월 18 일 법률 제 1308I 에 의한 개정법률은 전문개정이 었는바, 역시 이 법률도 국가재전비상조치법 제 9 조의 규정에 의한 국민투표에 관해서 필요한 사항을 규정함을 목적(제 1 조)으로 하여 U 사 조항까지 같으며, 제 2 장 투표권이나 제 3 장 국민투표에 관한 구역 (제 7조 ~1 책집, 제 4 장 투표인 명부(제 133 드 ~2 瞬:)' 제 5 장 국민 두표관리위원회 (제 21 조 ~27 조), 제 6 장 국민투표일과 투표(제 2~ ~47 조), 제 7 장 개표(제 4 &E -60 조), 제 8 장 확정 (제 61 조 ~683 드), 제 9 장 소송(제 69 조 ~74 조), 제 10 장 벌칙 (제 7 5:.죠 ~87 조), 제 11 장 보 칙 (제 8& 죠 ~9 緖직, 부칙 등으로 1962 년법과 거의 달라전 것이 없 다. (3) 제 3 공화국하의 국민투표법 ®성립 과정 1969 년 8 월 9 일 정부는 3 선개헌안울 공고하고 8 월 14 일 본회의 에서 개헌절차법인 국민투표법안을 김용전 의원 의 78 명의 이름으 로 국회에 제출 발의하였다. 그런데 개헌반대 데모의 금지 등, 사 실상 야당의 반대투쟁이 불가능하도록 규제한 이른바 독소조항을 지닌 동법에 대하여 신민당은 국민의 입과 귀를 아주 봉쇄하려는 위헌 입법이라고 지적, 동법의 국회통과를 저지키로 방침을 세웠 다. 그리하여 신민당은 여 • 야가 국민투표법을 새로이 성안할 것 을 요구했고 또 절차법 개정에 앞서 발의된 개헌안 자체가 적법적 인 발의가 못된다고 주장했다. 공화당은 8 월 16 일 신민당이 법안의 내용 수정을 요구해 온다면

이에 응할 용의가 있음을· 밝혔다. 그러나 신민당은 이에 불응하고 8 월 21 일 국민투표법안에 대한 동당의 대안을 국회에 제출 공화당 과 맞섰다. 김상현 의원 의 40 명의 이름으로 제출된 신민당안은 그들이 주장한 독소조항, 즉 별정직 공무원의 투표찬반운동, 투표 공보에 개헌 이유만 게재토록 한 점, 선전벽보와 현수막 금지, 옥 의집회운동에 대한 제한, 두표소송제기 요건을 10 만 명 이상 찬성 으로 두표 20 일 이내에 하게 한 점 등을 삭제하는 것을 주 목적으 로 하여, 찬반운동 및 의사표시의 자유보장, 관권의 배제, 합법적 운동의 존중 등을 그 내용으로 하였다. 당시 한 사설 41) 에 의하면 〈 신민당안이 공화당안보다 개헌의 찬 • 반 할것없이 쌍방에 다 같이 헌법질서가 허용하는 범위 안에서 폭넓은 운동의 자유를- 허용하고 있었다. 또한 한국의 정치풍토로 보아 부정을 배제하고 공정한 투 • 개표 관리가 되도록 제도적 보장 울 하고자 고심한 흔적도 보인다 할 것 〉 이라고 하였다. 여하간 내무위는 공화 • 신민 양당안을 병합 • 심리키로 결정, 8 월 25 일 약식 공청회를 열었다. 이 공청회에서는 법조계를 대표한 이병린 변호사가 반대 의견을, 언론계를 대표한 박동운 한국일보 논설위원이 찬성 의견을 피력하였으나 언론규제 조항의 삭제에는 의견이 일치한 반면 찬반운동의 제한 등에 있어서는 견해차를 보였 다. 특히 이병린 변호사는 일반적으로 개헌안을 국회에서 의결하는 것을 하급심에 비유할 수 있다면 개헌안의 국민두표 과정은 그 상 급심이라 할 수 있다고 하고, 국민투표에서는 헌법이 인정하는 자 유를 최대한 보장해야 하는데 이 자유란 것은 투표의 자유는 물론 그 과정에서도 부당한 제약은 있을 수 없다고 하며, 그런 의미에서

41) 〈여 덴 E 日報 》 , 1969. 8. 22. 社說

공화당이 제안한 국민투표법안은 제약아 너무 많다고 하였다. 42) 이에 대하여 박동운 위원은 분단국가에서의 국민투표 과정에서의 혼란을 북괴가 놓칠 리 없는 것이며 때문에 개헌은 가부가 문제가 아니라 국가안보와 관련 평온하게 진행되는 것이 문제이며, 따라 서 그 운용에 있어 국민두표법은 대통령 선거법을 준용하는 범위 이상까지 풀어 놓아서는 안되겠다는 점을 들고 있었다. 43)

42) 《 束亞日報 》 , 1969. 8. 26. 43) 共和, 新民黨案의 比 紋 내 용 공화당안(1 2~ • 부칙) 신민당안 (10 9:f:. • 부칙) 투표관계 각급 선거관리위가 관리 (제 7 조) 각급 선관위, 여당과 제 1 야당 추천 기관 의 국민투표관리 대리인 참여 (제 3 조) 공무원의 별정직공무원은 제의 (제磁척 별정칙 공무원 포함(제 7조 ) 범위 두표권자 헌법 개정안 공고일 후 31 일 현재 헌법개정안 공고일 현재로 함(제 9 연령 로 함(제臼긱 조) 헌법개정 국가가 관리하는 방송시설 (TV 포 국영 T V 는 개헌 의 이유와 반대이 안의방송 함)의 관리자는 개헌안 내용을 箕] 유 를 형평하게 다룬 공보내용을 5 이상방송 (제 2~ 조) 회 이상 10 회 이내로 방송· 민방 T V 도 형평이용(제 2~) 투표일 대통령은 늦어도 국민두표일 전 7 대통령은 개헌안이 국회가결 후 공 공고 일까지 국민투표일을 공고(제 47 조) 고기간을 30 일 이상으로 하여 국민 두표일을 공고(제 2~) 두표용지 두표용지와 무표함은 개표구 선관 서울시, 부산시, 및 각 도 선관위 작 AJ 위가 작성 (제 5~ 1 항) 가 작성 (제 30Z t. 1 항) 두표용지 본인 여부에 의문이 있을 때는 두표 본인 여부에 대한 의문이 있 을 때는 수久j 인이 거주하는 동리의 장이나 인근 정당 대리인의 동의를 얻어 두표구 거주민들의 증언을 들어 두표구 선 선관위가 결정 (제 33 조 4 항) 관위가 결정 (제 5 5:조 4 항)

두표소 투표소 참관인은 참관 정당마다 4 무개표 모두 참관 정당마다 8 인을 참관.oJ 인을 선정, 2 인씩 교대 참관(제 60 선정, 4 인씩 교대 참관(제 3& 죠 4 조 4 항) , 개표소 참관인은 참관정 항) 당마다 8 인을 선정 4 인씩 교대 참 관(제 7~ 2 항) 운동의 국민두표의 대상이 되는 사항에 관 국민무표의 대상이 되는 사항에 대 범위 한 단순한 의견의 개진, 의사의 표 한 찬반운동은 헌법질서 내에서 형 시는 국민두표에 관한 운동이 아님 성, 누구도 그 제한을 받지 않고 (제 27 조 2 항) 자유로할수있으나공무원및법 률의 규정에 의하여 정치활동이 금 지된 단체 및 개인은 제의(제 6 &E 2 항) 옥의집회 국민투표 운동중 욱의집회에 의한 운동은 정당·단체 등의 집회 운동 의한계 운동은 이 법에 규정된 연설회 이의 과 옥내의 집회에 의한 운동은 이를 의 방법은 불허 (제 293 긱 자유로이 할 수 있다(제 6~) 연설회 정당과 중앙선관위에 등록된 단체 정당과 단체 등은 누구든지 연설회 아의는 국민두표 운동을 위한 연설 룰 개회할 수 없고 중앙선관위는 서 회를 할수 없고, 구·시에 있어서 울·부산시 및 각 도에서 1 회 이상 는 개표구에서 각 鉉], 군에서는 공청회를 개최하여야 함(제 7 23:. 1 각 읍·면수를 초과할 수 없게 함 항, 71 조) (제 30: 'E 1 항, 7 항) 토론등의 누구든지 신문 • 잡지 가타 간행물 누구든지 신문 잡지 기타 간행물을 게재 범위 을 동하여 토론·대담 기타 동상의 통하여 개헌안에 대한 찬반의견을 방법에 의해 개헌안에 대한 찬반 의 발표할 수 있으나 정부 또는 공동단 견을 발표할 수 있고 그 찬반 의견 체가 발행하는 간행물은 개헌에 대 에 대하여는 공평을 기하여야 함 한 찬반의견을 게재할 수 없음 (제 (제 363 긱 77 조)

여하간 이러한 공청회 후에 공화당의 김용진, 김용호, 박주현 의원 및 신민당의 김상현, 김수한 의원 등으로 5 인 소위원회를 구 성하고 양당안의 절충작업에 착수했다. 그러나 여 • 야 쟁점의 핵 심인 별정직 공무원의 찬반운동 허용 여부, 옥의집회 • 시위 허용

벽보및 누구든지 개헌안에 대한 찬반 을 위 누구든지 개헌찬반을 위하여 선전 현수막 하여 선전벽보를 첩부하거나 현수 벽보 를 첨부, 게시하거나 전단을 막 입간판 표찰 광고답 기타 시설 살포할 수 있고 현수막 입간판 · 표 및 사람의 착용물을게시 또는착용 찰 · 광고문기타시설 및 사람의 착 할수없음(제 3 7 호) 용물을 게시 또는 착용할 수 있음 (제 7~. 793 드) 신문 · 잡지 허위방송 등의 금지 ( 제 3 邸긱 신 일 체 규제하지 않음 의 이용 문 • 잡지 등의 불법이용 제한(제 39 조) • 특수관계를 이용한 운동금지 (제 4 0:1긱 및 이에 대한 벌칙규정 호별방문 누구든지 국민투표 운동을 위하여 누구든지 국민두표운동과 연설회 는 물론 연설회의 고지를 위해서는 고지 를 위하여 호별로 방문할 수 있 호별로 방문할 수 없다( 제 4 :tt) 다 ( 제 8 03 척 야간연설 야간(하오 11~ 상오 RI) 에는 연설 야간(하오 1 2 시~상오 군 ] ） 에는 연 금지 회를 개최할 수 없음( 제 4 5::l척 설회 를 개 회할 수 없음 (제 8~) 특정인의 시위 연호행위 및 특정인이나 특정 모두불규정 바방 정당에 대해 허위사실 을 적시하여 국민두표운동에 제한 을 없이 함 인신공격을 할 수 없음(제 44 조 • 제 4 睦 1 항) 무효소송 두표의 효력에 관해 이의가 있는 두 정당대표자 또는 두표인 5 만 이상 표인은 10 만인 이상의 찬성을 중앙 의 찬성이 있 을 시에는 국민투표 효 선관위장을 피고로 두표일로부터 력에 관한 무 효소 송 을 중 앙 선 관위 20 일 이내에 대법원에 제소할 수 장 을 괴고로 6 0 일 이내 에 대법원에 있음(제 9 (B긱 제 소 할 수 있다 (제 84 조 ) 1 벌칙의 일반 민간인의 경우 두표의 자유방 일반 민 간인의 경 우에도 두표 의 자 7. } 화 해에 대해서 硏빈 이내의 징역 또는 유방해에 대 해 서 3 년 이상 10 년 이 10 만원 이하의 벌금형이며 (제 10 썩i 하의 징역이나 금고 또는 5 만원이 1 항) , 다수인의 두표 방해의 경우 상 2(） 만원 이하의 벌금형 (제 9 4 조 1 주모자는 3 년이상 10 년 이하의 징 항) 다수인의 두 표 방해의 경우 주 역 또는 금고형 규정 (제 1l 住죠 1 항) 모자는 무기 또는 5 년 이상의 징역 에 처하게 ( 제 10a 1 항) 벌칙을 강 화함.

여부 등에는 끝내 합의를 보지 못한 채, 28 일 오전 내무위 전체회 의에 합의점과 미합의점을 따로 따로 상정시켰으며, 전체회의에서 는 야당이 총퇴장한 가운데 공화당만으로 통과시켜 법사위에 넘겼 다. 법사위는 29 일 철야회의를 진행, 30 일 낮까지 격론을 벌였으 나 신민당의 지연전술로 매듭을 짓지 못하게 되자, 공화당은 신민 당 의원이 참깐 자리를 비운 틈을- 타서 단 l 분 만에 공화당 단독으 로 통과시키고 말았다. 이로써 동법안의 국회상임위에서의 예심은 모두 종결된 셈이 되었으나, 별정직 공무원의 찬반운동 허용(제 6 조)， 찬반운동에 있어서 옥의집회의 제한(제 29 조)과 시위 • 연호 행 위 및 특정인 비방 동 금지(제 44 조·제 4 惡:. 1 항), 공고된 양J 개헌 안에 대하여 국민투표법안을 적용키 위한 경과 규정 등의 이른바 독소조항은 타결점을 찾지 못한 채로 공화당 원안대로 통과되고 말 았다. 공화당은 이 국민투표법안을 3 선개헌안과 함께 묶어 9 월 14 일 새벽 2 시 50 ¾ 단독으로 국회 본회의를 소집, 단 2~ 손 만에 변 칙처리하였다. 9 월 15 일 개헌안과 함께 정부로 이송된 국민투표법 은 1969 년 9 월 18 일 공포되 었다. ® 국민투표법의 문제점 국민투표범 제紹냑는 제고계서 대통령령으로 정하는 별정직 공 무원)의 찬반운동의 길을 터놓고 있다. 이에 대하여는 공무원은

44) 국민투표에 관한 운동을 위한 연설회의 연설원이 될 수 있는 별정직공무 원은 다음과 같다(국민두표법 시행령 제乞죠) 1. 〈 국가공무원법 제효i 단 서의 별정직공무원의 범위에 관한 건 〉 제鉉드에 규정된 공무원 ® 대통령 ® 국무총리 ®국무위원 ®국회의원 ®처의 장®각원 ·부·처의 차관 @ 기획조정실장 ® 제표나서지 제:ti.. 및 제효나서지 제 7 호에 규정된 공무 원의 비서실장 및 비서관 ® 국회의장 • 국회부의장 및 국회의원의 비서실 장 • 비서관과 비서 2. 〈 지방공무원법 제旋드 제 1 항 제返i에 규정된 공무 원 〉 ® 지방의회의원과 지방의회의 선거 또는 동의를 요하는 공무원 ® 법 령 • 조례 또논 규칙에 정하는 바에 의하여 임명 • 위촉 또는 선출된 위원과 -

국민 전체의 봉사자이기 때문에 찬반운동을 할 수 없다는 의견 45) 과 별정직 공무원(일반직공무원과의 구별은 그 임용의 자격에 있어서 국 가 고시를 경유하는가 여부에 의할 것이지 그 직무의 종류에 의할 것은 아니다) 중에서도 정치적 공무원은 국가적 정책결정에 관여하며 정 당의 가입도 허용되어 있으므로 이러한 공무원은 중립성을 지킬 필 요는 없다는 견해가 46) 있었다. 생각건대 국민투표에 붙이는 내용에 대하여는 국민이 모두 상세 하게 알 필요가 있다. 무턱대고 어떤 사항을 국민투표에 붙여 국민 이 그 내용에 관하여 자세히 알지 못하게 된다면 국만은 국가적이 고도 주체적인 판단을 내릴 수 없게 될 것이며 그렇게 된 경우 정 당성을 부여받아야 될 정치권력이 오히려 국만두표에 의하여 스스 로를 정당화시키려는 결과만 빚게 될 것이다. 그러나 공무원 모두 에게 찬반운동을 허용하게 되면 관권의 개입으로 안한 부정 • 타락 의 양상이 빚어질 우려가 있기 때문에, 신민당안 제 7 조에서와 같 이 별정직 공무원은 연설원이 될 수 없다고 해야 할 것이다. 국민투표법 제 1~ 데서는 두표인 명부 작성, 부재자 신고인 명 부 작성, 제 17조 에서는 명부 사본의 교부, 제 1& 죠에서는 명부 열 람, 제 19 조에서는 이의 신청 • 투표인 명부의 정정, 제 2~ 죠에서는 투표인 명부의 재작성의 권한울 구 • 시 • 읍 • 면장에게 주고 있다. 그러나 국민투표에 대한 선거는 명부 작성에서부터 시작되는 것이 므로 중립적인 중앙선관위가 관장함아 타당하다 하겠다. 47) 이에 대하여는 국민의 동태 파악은 구·시 ·읍· 면장이 가장 잘 알 것이 므로 그 작성 권한을 준 것이며 유령유권자의 조작은 제 1~ 죠의 선

설치된 위원회의 직원. 45) 李丙휴 〈여 g E 日報 )) , 1969. 8. 26. p. 3. 46) 韓雄吉, 「固民投票制를 論 함」, （（法 政 )) , 1970. 2, p. 23. 47) 이병린, 앞의 신문.

관위의 감독권으로써 하면 된다는 의견도 있다 .48 ) 신민당안 제 15 조 제 1 • 2 항에서는 개표구 선거관리위원장이 작성토록 하되 구 • 시 • 읍 • 면장은 필요한 협조에 의무적으로 응하도록 하고 있다. 국민투표법 제 2 誌적]서 국영방송 및 TV 를 이용하여 좌담 • 대 담 • 강연 • 토론울 함에 있어서 국회내의 정파에게만 허용하도록 되어 있다. 그런데 이의 찬반운동에 있어서는 여당과 제 1 야당 우 선원칙을 내세우고 있으면서 (동법 제 3 臨: 10 항) , 여기에서만은 원 내의 정파롤 내세운 것은 모순이다 .49) 또한 동법 제 2~ 려]서는 국 영방송과 국영 TV 를 통해 2 (Nl댑 3 회 이상 헌법개정안의 내용을­ 발표케 하고 있으나 개헌이라는 중요문제에 관하여 국영방송은 될 수 있는 대로 많은 찬반의사를 보도케 하고 민영방송도 의무적으로 몇 회 이상의 방송을 하게 하는 것이 원칙이다. 공청회 역시 제한 규정을 두지 말고 찬반간 의사결정에 도움을 주어야 한다. 이런 견 지에서 보면 동법 제 3& 합} 확성장치의 사용을 제한하고 있는 것 도 타당하다고 볼 수 없다. 50 ) 신민당안은 제 2~ 죠에서 국영방송 및 TV 는 개헌 이유와 반대 이유를 형평히 다룬 공보내용을 5 회 이상 10 회 이내로, 민방 TV 도 개헌 찬반방송 이용 제공 등을 형평하게 하는것으로되어 있다. 국민두표범 제 24 조 제 1 항에서는 국민투표 공보에 헌법개정의 이 유 • 주요 골자 • 헌법개정안 등울 기재토록 되어 있다. 이에 대하 여는 찬반에 편파적이 될 우려가 있으므로 찬반 이유를 공정히 게 재하든지 이것이 기술적으로 힘들다면 개헌안 내용만을 게재하는 것이 옳다는 견해가 있다. 51) 그러나 위에서도 본 바와 같이 신민당

48) 박동운, 앞의 신문. 49) 한웅길, 앞의 논문, p. 23. 50) 이병린, 앞의 신문. 51) 이병린, 앞의 신문.

안 제 2&: 존에서는 국민투표 공보에는 •••••• 원내에 의석을 가전 각 정당의 찬반 이유도 공평하게 기재토록 한다라고 하여 적극적으로 규정하고있다. 국민투표법 제 29 조에서는 옥의집회운동의 한계로서 연설회 이의 에는 할 수 없도록 규정하고 있다. 그러나 헌법상 집회 • 결사는· 허 가제가 아니며, 따라서 국만의 자유로운 옥의운동을 제재하는 것 은 부당하다. 그나마 동법 제 30 조 제 1 항에 의하면 정당이나 단체 만에 대하여 연설회를 인정하여 충분히 계몽이나 의견 개진이 될 수 없게 하고 있다. 그러나 국민투표는 주권자인 국민에게 그 판단 울 묻는 것이므로 국민의 입장에서도 발언권이 있어야 할 것이며 적어도 특별법인 〈집회 및 시위에 관한 법률 〉 에서 허용하는 정도 의 것은 인정하여야 한다. 52) 그럼에도 공화당안 제 30 조에서는(후에 삭제되기는 하였으나) 〈 중 앙선관위에 등록된 단체에 한해서만 연설회를 할 수 있게 〉 하여 국 민이면 누구나가 자유로이 의사를 표시할 수 있고 자유로운 분위기 속에서 의사결정을 해야 한다는 원리에도 어긋나는 규정을 두었 다. 53) 신민당안 제 69 조에서는 국민두표운동은 정당 • 단체 등의 집 회운동과 자연인의 개별운동으로 구분해, 이 기간 (헌법개정안 공고 일로부터 두표일 전일까지)중의 운동은 야간에도 할 수 있도록 하 고, 제 70 조에서는 〈 국민투표기간 중 옥내외집회에 의한 운동은 이 를 자유로이 할 수 있다 〉 고 하고, 제 71 조. 7 'E죠 제 1 항에서는 정 당 • 단체이면 누구든지 연설회를 개최할 수 있고 중앙선관위에 등 록할 필요가 없다고 한다. 국민두표범 제 37 조에서는 선전벽보 • 현수막 등의 게시를 금지시

52) 한웅길, 앞의 논문, p. 23. 53) 이병란 앞의 신문.

키고 있다. 그러나 이것들의 사용도 국민 일반의 여론을 환기시키 는 의미에서 다른 선거법 (예컨대 국회의원 선거법 「 1972 년 12 월 30 일 법률 제 2404 호」 제 4 誌제서는 선전벽보를 인구 100 인에 1 교의 비율의 한도로 작성하고, 동법 제 583 려]서는 현수막 등의 서용을- 금지한다. 또 동법 제 553 데서는 선전벽보 등의 비용을 후보자로 하여금 부담하게 한 다)에서 인정하는 정도는 허용해야 한다. 신민당안 제 7& 죠 • 79 조 에서는 〈 누구든지 개헌 찬반을 위하여 선전벽보를 첨부 • 게시하거 나 전단을 살포할 수 있고, 현수막·입간판·표찰·광고판•기타 시설 및 사람의 착용물을- 게시 또는 착용할 수 있다 〉 라고 규정한 다. 국민투표법상 찬 • 반운동을 규정한 제 3~ 려]서는 허위방송 금 지, 제 39 조에서의 신문 • 잡지의 불법이용 제한 조항 등은 언론 규 제 조항으로서 너무 가혹하다. 54) 개헌 찬반간에 그 게재는 합법적 인 것이고 불순한 동기로 금품을 주었다면 뇌물수수죄로 처벌하면 된다. 이러한 이유로 이들 조항은 삭제되어야 한다. 55) 신민당안에 서는 이들규정이 없다. 그런데 공화당안 제 3& 죠 토론의 게재조항도 삭제하여야 한다고 주장하는 이도 있으나 이는 찬 • 반에 대한 의견발표에 관권이 개입 되는 것을 너무 우려한 태도가 아닌가 한다. 공화당안 제 3 磁드에서 는 〈 누구든지 신문 • 잡지 기타 간행물을 통하여 토론 • 대담 기타 통상의 방법에 의하여 그 개헌안에 대한 찬반의견을 발표할 수 있 고 그 찬반의견에 대해서는 공평을 기해야 한다 〉 라고 되어 있다. 이것은 전술한 것에서도 알 수 있듯이 국민측에게도 발언권이 있어 야 한다는 원칙에서 보면 찬성할 만한 규정인 것이며, 오히려 이 조항을 삭제하는 것이 더욱 우려된다. 이에 대하여 신민당안 제 77

54) 한웅길, 앞의 논문, p. 23. 55) 이병린, 앞의 신문.

조에서는 〈 누구든지 신문 • 잡지 기타 간행물을 이용하여 개헌안에 대한 찬반의견을 발표할 수 있으나 정부 또는 공공단체가 발행하는­ 간행물은 개헌에 대한 찬반의견을 게재할 수 없다 〉 라고 규정하여 공화당안보다 진일보하였다. 그러나 정작 국민두표법 제 3 誌려]서 는 〈 정부 또는 지방자치단체는 그 발행하는 관보 • 공보 등의 간행 물에 헌법 개정안에 대한 찬성 또는 반대의 의견을 게재할 수 없 다 〉 라고 규정하여 국민의 발언권 강화라는 면에서는 후퇴한 느낌 이다. 그러나 관권개입 우려를 배제한 신민당안이 채택된 것은 다 행 0] 다. 국민투표법 제 41 조의 서명 날인 운동 금지, 제 423 호] 음식물 제 공 금지, 제 433 적 소란행위 금지, 제 4 5:::죠의 특정인 비방 금지 등 을 엄격히 규정한 것은 타당하다. 그러나 특히 국회의원 선거법 제 733 드의 모의투표 금지라든지 제 80 조의 교통편의 제공 금지 등의 규정이 없는 것은 시정해야 한다. 신민당안에서도 이에 관한 언급 아 없다. 호별방문에 대하여서는 공화당안 제 41 조에서는 금지하나 신민당 안 제 803 드에서는 허용하고 있다. 이에 대하여서는 일반 선거법에 서는 이를 규제 (예컨대 국회의원 선거법 제 71 조 등)하여 매수에의 우 려를 불식할 필요가 있었으나 국민두표법에서는 이러한 염려가 적 기 때문이라고 한다. 그러나 이는 독단적이며 지영적인 점에서 균 형이 맞지 않는다. 그리고 제 4 5:::로의 특정인 비방 금지는 <.. …·공 연히 사실을 적시하여 개인의 인신공격을 할 수 없다 〉 라고 하나 이 는 부당하다. 국민은 정권이나 그것을 쥐고 있는 사람을 당연히 비 판할 권리가 있는 것이고 국사를 논하는 마당에 비판의 자유는 당 연하다. 56) 신민당안에는 이러한 규정이 없다.

56) 이병린, 앞의 신문.

국민투표범 제 4~ 제서는 〈 대통령은 늦어도 국민두표일 전 6 일 까지 국민투표일을 공고한다 〉 라고 하나 국민투표의 시작은 국회에 서 개헌안이 의결된 때부터이므로 7 일 이내에 제한한다는 것은 두 표인 명부 작성 • 열람• 이의 신청 등에 어려운 점이 많다. 이 기간 울 1 개월 정도로 하자는 의견도 57) 있다. 또한 선거공고와 동시에 투표일울 공고하지 않게 되어 두표일을 기준으로 하여야 할 부재자 신고라든지(제 1 효:) 투표권자의 연령 계산 기준에 허다한 모순을 빚게 된다(제 9 조)는 견해 58) 도 있다. 신민당안 제 2 誌드에서는 〈 대통 령은 개헌안이 국회에서 가결된 후 공고 기간을 30 일 이상으로 하 여 국민투표일을 공고하도록 한다 〉 라고 규정하고 있다. 이 의에도 제 2&: 즌에서는 국민투표운동을 헌법개정안 공고일로부터 투표일 전 일까지 한한다고 하여 국민두표일이 미정인 상태에서 일반국민이 무관심한 중에 투표일이 기습적으로 정하여질 수도 있다. 투 • 개표에 있어서 투 • 개표 참관인에 대한 신분보장이 없으며 (제 6& 죠) 개표는 투표구로 하되 동시에 두 번 이상 하지 못하게 하 고 개표의 발표는 투표구별로 하게 한 것 (제 7

57) 이병린, 앞의 신문. 58) 한웅길, 앞의 논문, p. 23. 59) 한웅길, 앞의 논문.

상을모을수 있는 것은 사실상 여당만이 할 수 있고 그 수 자체가 너무도 많다는 느낌이다. 정당의 공식기구를 통한 대표도 어떠한 요건을 갖춰 제기할 수 있게 하는 것이 현실적이러~ 견해도 있다. 신민당안 제 84 조에서는 〈 정당대표자 또는 두표인 5 만 이상의 찬성 이 있을 시에는 국민투표의 효력에 관한 무효소송을 중앙선관위원 장을 피고로 60 일 이내에 대법원에 제소할 수 있다 〉 고 하였다. ®국민투표법과정당성 이렇게 많은 문제점을 지니고 있었던 〈 국민투표법 〉 에 의하여 실 시된 1969 년 3 선개헌안에 대한 국민투표에 대해서 신민당은 이룰 행정선거라고 하여 그 승복에 반대하고 선거법 협상도 결렬된 채 여당 단독 국회에 들어가게 되는 등, 많은 후유증을 남겼다. 국민 투표법의 제규정아 국민의 주권의식을 일깨우는 등, 직접 참정에 의 적극적 보장이 없는 한 , 국민투표의 실시는 국민적 불만의 최후 의 안전판 역할을 할 수 없고 많은 경비와 시일만 소비한 채 문제 는 다시 원점으로 돌아감을 지적해 준다. 이런 점에서 1969 년 국민투표법은 국민투표의 장점적 제기능을 충분히 발휘시켜 주는 법이 되지 못했다. 찬반운동 및 의사표시의 자유 보장 그리고 관권의 배제는 물론 합법적 운동의 존중이 결여 되어 있었기 때문이다. (3) 제 4, 哀효화국하의 국민투표범 ® 국민투표에 관한 특례법 1972 년 10 월 17 일 박대통령의 특별선언에 의해 역시 비상국무회 의는 10 월 23 일 유신헌법을 제정하려는 목적으로 적용시킬 국민두 표법을 기왕에 있는 1969 년의 법에 의하되, 일부 조항에 대하여서 는 특례를 인정한 〈 국민투표에 관한 특례법 〉 을 법률 제 2349 호로 의결·공포하였다.

앞에서도 본 바와 같이 1969 년의 국민두표법 자체가 문제가 많 고 자유롭고 공정한 두표 분위기와 관권을 배제하지 못했음에도 불 구하고 더 많은 제한을 가한 법을 만들어낸 것이다. 당시의 유신헌 법안에 대한 두표도 이 법에 따라서 통과시킨 것이지만 특히 불특 정 다수에 대한 찬반운동이 대폭 제한되었다. 또 두개표에 있어 정 당의 당원은 참관인이 될 수 없다고 하여 투표결과에 대한 객관성 과 신뢰도가 의심받게 되었다. 기본적으로 국민투표법이 국민의 대표기관인 국회가 아닌 비상국무회의에서 제정된 것부터가 문제 이다. @ 1973 년 국민투표법 1973 년 2 월 16 일 국회가 해산된 가운데 〈 국민투표에 관한 특례 법 〉 으로 유신헌법이 확정된 다음, 드디어 비상국무회의에서 서둘 러 국민투표범이 제정되었으며 3 월 3 일 법률 제 2559 호로 공포되었 다. 그러고서도 동법의 시행령은, 1973 년 12 월 22 일에 이르러서야 겨우 제정되었다. 제정 절처에서부터 위헌적이었던 이 국민투표법 은 〈 국민투표에 관한 특례법 〉 의 대부분을 흡수했다. 여기서 특히 문제되는 조항은 다음과 같다. 투표인 명부를 여당과 제 1 야당에 교부한다 (1969 년법 제 17 조)는 항목이 삭제되어 야당이 전체적인 투표자수와 지역별 분포를 쉽게 확인할 수 없어 대리 투표, 무더기 투표를 막기 어렵게 될 것이라 는우려를낳게 한다. 명부 열람 및 이의 신청 절차에 있어서도 명부 작성 이후 5 일간 (69 년법 제 1~ 죠) 열람케 하던 것을 제 1~ 조에서는 2 일로 줄임으로써 유권자의 개인적인 확인은 가능하겠지만 야당 또는 단체가 필요한 경우 체계적인 열람을 하기에는 시일이 너무 짧고 사망자, 유령 유 권자, 분가한 자가 명부에 등록되어 있어도 이룰 발견하기 어렵다. 73 년법에 비하여 다소 폭넓은 찬반운동을 허용했던 69 년법 아래

에서도 자유로운 찬반운동의 보장 문제가 여야간에 치열한 논쟁을 불러일으켰었다. 그 당시에도 이 법은 연설회수 등의 제한 때문에 야당으로부터 통치자의 자의를 합법화시키려는 악법이라는 비판을 받았었다. 그 후 〈 국민투표에 관한 특례법 〉 을 거쳐 지금의 형태로 굳어진 현행법은 그 같은 제한 속의 연설회와 방송 또는 간행물을 통한 찬반운동마저 완전히 봉쇄하고 있다. 현행법 제 2 6::죠 • 27 조에 서는 국민투표의 대상이 되는 사항에 관한 반대운동을 투표안 공고 일에서부터 투표일 전까지 할 수 있다고 명시해 놓고 제 283 적]서 국민투표에 관한 운동을 대폭 제한하고 있다. 이같이 찬반운동을 대폭 제한하고 〈 국민투표의 대상이 되는 사항에 관한 단순한 의견 의 개진 • 의사의 표시는 국민투표에 관한 운동이 아니다 〉 라고 규 정하고 있지만 집단적으로 하는 운동은 거의 할 수 없고 개인적으 로나마 의사를 표시하는 정도만이 허용되고 있다. 결국 이러한 것 들은 선거운동의 가장 기초적 방법인 연설과 방송 및 간행물의 이 용을 금지함으로써 〈 찬반운동을 할 수 있다 沖 근 규정은 사실상 그 설득력이 없게 되었다. 뿐만 아니라 금지행위에 대한 표현이 모호 해서 법해석에도 혼선을 빚을 가능성이 있는 것이다. 국민투표법에는 〈 국민두표 자체의 거부 거 문 규제하는 명문 규정 이 없다. 그런데 국민투표범 제 2&: 조에서 〈 누구든지 국민투표의 대 상이 되는 사항에 관하여 찬성 또는 반대행위 를 하지 못한다 〉 고 규 정하고 있는바, 거기에서의 국민투표의 대상이 되는 사항에 〈 국민 투표 자체 〉 가 포함되느냐는 문제이다. 이를 인정하려는 견해는 국 민투표에 대한 거부행위를 그 법이나 규모에 있어서 조직적으로 정 족수에 미달되도록 유도하는 것은 다른 반대행위보다 더 영향력이 큰 반대행위의 한 형태라고 한다. 즉 국민두표의 거부를 곧 반대 행위라고보는것이다. 그러나 국민투표 자체에 대한 거부는 국민에게 인정된 참정기본

권의 본질적 부분을 이루는 것이며, 법해석론으로서도 국민두표의 대상이 되는 사항에 관한 찬성 또는 반대 이유를- 곁들이지 않는 단 순한 거부의 호소와 그에 대한 보도는 국민두표법의 규제 범위 밖 에 있으며 따라서 〈 거부는 반대보다 영향력이 크다 〉 거나 〈 거부를 규제해야만 국민투표에 관한 운동을 규제하려는 입법 취지가 달성 된다 났 근 해석은 유추해석을 금지시키는 법해석 원칙에 어긋난다. 설사 그와 같은 취지의 규정이 있다 하여도 그것은 위헌적인 규정 이다. 69 년법에는 없었던 〈 지도 • 계몽 규정 〉 이 특례법 이후 신설된 것 도 찬반운동의 균형을 깨뜨리지 않는가 하는 의문이 있다. 제 24 조 에서는 선관위가 〈 직접 〉 으로 또는 〈 학식 • 덕망 있는 자처} 위촉해 서 국민투표안의 제시 이유, 주요 골자, 내용 등을- 구술, 문서, 도서 , 시설물, 신문 , 방송 등으로- 지도 • 계몽해야 한다는 강제 규 정을 두고 있다. 국민투표의 대상이 헌법인 경우에는 사정이 다르 겠지만 투표안 자체가 그 속의 주요 내용을 실질적으로 지지 • 찬성 하는 긴 설명을 담고 있을 때에는 두표만의 계몽은 곧 찬성운동의 효과를 낳게 마련이다. 이러한 것은 〈 선거운동은 균등한 기회가 보장되어야 한다冷근 헌법 제 11 緖려]도 위배된다. 반대의 한쪽이 묶인 채 찬성의 한쪽만 질주하는 일방통행식 국민투표의 결과는 문 제의 해결이 아니라 오히려 이제까지 있었던 문제에 국민투표의 부 작용이라는 새로운 문제를 또 하나 보태는더] 지나지 않는 것이다. 2 정당한 국민두표법의 조건 국민두표법이 중요시되는 근본적 이유는 정치권력에 정당성을 부여하고 국민적 불만의 최후의 안전판이 되는 기능을 가지는 국민 투표 시행의 절차사항울 정하기 때문이다. 이는 국민두표가 제대

로 실시되지 않으면 신임투표적 독재로 나아갈 수 있다는 점을 각 성시킨다. 그리하여 국민투표가 좋은 결과를 얻기 위해서는 국민 들의 정확하고도 객관적인 사리판단과, 그 판단이 곧장 표로 연결 될 수 있는 공정한 투 • 개표의 절차가 필수적 요건으로 되는 것이 다. 결국 국민투표범은 국민투표의 결과를 결정하는 주요 변수가 될 수밖에 없다. 1963 년 3 선개헌 때와 유신헌법 확정을 위한 1972 년의 국민두표 법 시행 • 결과를 비교해 보면 상대적으로 제한이 적었던 국민투표 법 아래에서 실시한 69 년 국민투표 결과가 77.1 % 의 두표율에 65 . 1% 의 찬성을 보인 반면, 많은 제한을 지닌 〈 특례법 〉 과 계엄령 아래에서 실시된 72 년 국민두표는 투표율 91. 9 % 와 찬성율 91. 5% 라는 결과를 나타내어 국민의사의 진실성 표출에 상당한 차이가 있 음을 알수 있다. 우리나라는 1962 년 민정이양을 앞두고 새 헌법을 만 들 기 위해 처음으로 국민투표를 실시한 이래 네 차례 국민두표를 시행했다. 그러나 국민투표 때마다 새로운 국민투표법이 마련되어 항상 다른 법 아래에서 두표를 실시해 왔는데 그 변개 내용이 자유-와는 거리 가 먼 쪽으로 바뀌었다• 현행 국민투표법의 바민주적 조항의 대표 적인 것은 국민투표 사항에 대한 찬반운동을 거의 금지한 것과 두 • 개표 과정에서 정당인의 참관을 금지한 것이다. 국민들의 자 유로운 의사표현은 민주국가 존립의 기본원리임에도 이 를 제한하 려는 것이나 정당 참관인을 배제함으로써 정당정치 원리 를 위배하 는 것, 나아가서 언론기관마저 찬반의 의견표시 를 할 수 없다는 것 은문제이다. 국민두표에 관한 규정은 헌법의 구성요소 중에서도 본질적인 것 이므로 전정으로 이에 대한 국민의사가 반영되기 위해서는 먼저 국 민의 의사가 반영될 수 있도록 국민두표법이 개정되어야 한다. 온

당하지 못한 국민투표법에 의한 국민투표는 결과에 관계 없이 그 자체에 대하여 많은 국민들이 못마땅하게 생각할 것이고 따라서 그 것이 의도하는 소기의 목적을 달성하기도 어렵다. 국민두표 제도 가 기본적으로 국민적 불만에 대한 최후의 안전판이라는 점을 감안 할 때 국민투표 〈 자체 〉 에 대한 반대 쪽으로 국민적 공감대가 형성 된다면 그것은 국민투표 자체를 실시하지 않느니만 못하게 되기 때 문이다. 1989 년에 개정한 현행 국민투표법은 제 4 절 4 현행 국민투표법과 문제점에서 언급한다. 제 4 절 현행 헌법상 국민투표의 이론과 실제 1 헌법 규정 현행 헌법 제 1 조 제 2 항은 국민투표권의 전제로서 국민주권을 규 정하고, 국가권력 중 입법권 행사는 국회(제 4 臨:), 행정권 행사는 정부(제 6 惡i 제 4 항), 그리고 사법권은 법원이 행사하도록(제 101 조 제 1 항) 되어 있어서 원칙적으로 주권이나 국가권력은 간접적으로 행사되고 대표되는 것으로 규정하고 있다. 다만 주권 중에서 제도적 헌법제정권력의 행사만은 국민이 최종 적으로 담당하도록 되어 있다. 죽 제 130 조 제 2 항에서는 헌법개정 안이 국회에서 의결된 후 30 일 이내에 국민두표에 붙여져 국민(국 회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성)에 의해서만 확정될 수 있도록 하며 이 확정된 헌법개정을 대통령이 즉시 공포 하도록 (제 130 조 제 3 항) 하고 있다. 또 국가권력, 즉 통치권 자체에 대해서는 대통령이 국정조정자

의 입장에서 필요하다고 인정할 때에는 국가중 ` 요정책 (의교 • 국방 • 통일 기타 국가안위에 관한 것)을 국민투표에 붙일 수 있도록 헌법 제 7 었죠에서 정하고 있다. 이러한 국민두표에 관하여 필요한 사항울 규정한 국민투표범이 1989 년 3 월 25 일 법률 제 4086 호로 공포되 었다. 2 국민투표의 성격 • 대상 • 절차 (1) 성격 헌법국민투표의 경우는 국회가 의결한 헌법개정안을 국민이 판 단하는 것으로서 간접민주정 , 죽 대표정체에 대한 전형적인 보완 제도이다. 이 경우 국회의결 헌법개정안이 국민투표에서 가결된 경우에는 그 점에 관한 국회의 신임은 유지되었다고 볼 수 있다. 그러나 부결된 경우 그 헌법개정안이 폐기되는 것은 당연하겠지 만 국회는 그에 대한 여하한 책임도 지지 않는 것인가. 이때 의원 총선거를 실시한다든지 개정안에 찬성을 표시한 개개 의원(기명투 표의 경우)이나 해당 정당 소속의원에 대한 선별적 사직과 보궐선 거를 행하는 것은 법률상으로는 물론 실제로도 유효한 방식은 아니 다. 이렇게 실효성 있는 신임귀속 방식을 찾아내기 어렵다면 이 헌 법개정 국민두표는 순수한 의미에서 조정국민투표에 해당되는 전 형적인 Re f erendum 이다. 결국 확정된 헌법개정은 국민의 의사이 므로 대통령은 형식적인 권한으로서 이룰 즉시 공포하여야 한다. 이에 대해서 정책국민투표는 대통령이 제안하는 것이다. 이는 예컨대 대통령과 국회 사이에 존재하는 의견의 상충을 국민으로 하 여금 해결해 줄 것을 요구한디든지 또는 그야말로 집행권 행사에 관하여 국민에게 판단을 구하는 것이다. 따라서 국민투표에서 가 결되는 경우 대통령은 그 제안자의 입장에서 보다 더 큰 국민적 신

임을 보다 많이 될 것이다. 그러나 부결될 경우 대통령이 그 산임에 대한 법률적 책임을 지 느냐는 문제이다. 먼저 국민투표를 제안할 때 대통령 스스로 부결 되면 물러나겠다는 산임연계 약속을 했다면 문제가 없다. 다만 그 에 관한 아무런 언급이 없을 경우라도 적어도 그 제안자에 대한 책 임은 물을 수 있어야 국민의사의 실효성이 있게 된다. 그렇지 않다 면 정책국민두표는 단순한 여론조사에 불과한 것으로 전락되어서 그것은 단지 대통령의 재량적 결정에 그치게 될 것이다. 제 72 조의 정책국민투표는 따라서 전형적인 Pleb i sc it쵸i 보아야 만 한다. 특히 국민소환 제도가 규정되어 있지 않는 우리 헌법상으 로는 이 제도를 국민적 정당성을 부여받지 못한 대통령을 그 임기 만료 전에 불신임시켜 사임케 할 수 있는 수단으로 기능토록 해야 한다. 이것이 인민 (대중)적 국민주권 (Na ti on- p eu p le) 의 기본정신 에도부합된다. 그런 점에서 중간평가의 방식으로 국민투표, 특히 제 7 묘호] 정 책국민투표를 수용할 수 있다. (2) 대상 헌법국민투표는 헌법개정안을 그 대상으로 한다. 이때의 헌법개 정안은 전부개정이나 일부개정의 모두가 이에 포함된다. 다만 전 부개정의 경우는 실질적인 제정일 수도 있으므로 그 경우에는 헌법 제정회의를 통할 수도 있을 것이다. 정책국민두표의 대상에 대해서는, 첫째, 그 성격에 대해서 우리는 그것을 전형적인 신임투표적 규 정으로 본 만큼 남용을 막기 위하여 그 대상을 한정시킬 필요가 있 다. 예컨대 의교, 국방, 통일 기타 국가안위에 관한 중요정책 등 으로만 한정시키는 것이 그것이다. 다만 대통령은 자신이 필요하

다고 인정할 때에 국민투표에 붙일 수 있으므로 어떠한 사항이 이 와 같은 중요정책에 속하느냐의 여부 판단은 대통령의 재량에 속한 것으로서 정치적 결단의 문제이기에 실제 그 한정의 실효성은 적 다. 둘째, 중요정책 속에 법률이나 조약이 포함되는가. 포함된다고 본다. 물론 대의정의 원칙상 입법권은 국회에 속하고(제 40 조) 국민 두표법에 입법을 위한 투표 절차가 없는 것은 사실이다. 그러나 우 리의 국민주권 이론에 의할 때 국민대중에게 실질적이고도 실효성 있는 결정권을 주어야 한다는 점, 그리고 국민발안권이 인정되지 않고 있기에 비록 대통령이 부의하지만 국민은 국가권력 보유자로 서 그 인민대중을 통한 입법이 가능하다는 점 등으로 볼 때 법률국­ 민투표는 가능하고 또 필요하다. 다만 여기에 모든 법률안이나 조약안이 포함된다고 볼 것은 아니 며, 국민의 주권이나 국가권력과 칙접 관계되는 사안으로 한정시 킬 필요가 있다. 예컨대 국가안위에 관계되는 중요 사항에 한한다 고 하는 식이다. 이는 국민 일반에게 사안의 내용을 공개하고 광범 한 시민운동을 불러일으키는 데에도 적절하다고 본다. 그렇다면 당연히 대통령이 거부하는 법률안도 국회의 再 議 의에 직접 국민투표에 부의하여 국회와 대통령간의 다툼을 직접 국민이 결정할 수 있도록 하는 것도 바람직하고 타당할 것이다. 셋째, 국회를 해산할 수 있는 국민두표도 그 대상이 될 수 있다 고 본다. 국민주권의 입장에서 당연한 일일 뿐더러 만일 가결되면 국회해산과 총선거를 실시할 수 있다고 본다. 그러나 부결되는 경 우 대통령이 불신임에 대한 책임을 짐은 당연하다. 넷째, 국민투표의 대상에 헌법개정안은 포함될 수 없다고 본다. 이는 헌법 제 130 조 제 2 항에서 별개 절차로 규정하고 있을 뿐만 아 니라 이를 인정한다면 명문상 규정된 개별적인 국회권능(이는 일반

적인 국회권능으로서의 입법권과는 다른 차원이다)을 잠탈하여 신임두 표적 결단에로 국민을 몰고 갇 우려가 크기 때문이다. 다섯째, 국민투표의 대상에는 주어전 물음에 대한 단순한 찬반 (예 • 아니오)뿐 아니라 선택적 사안도 포함될 수 있다고 본다. 국 민투표법 제 2 窟려 〈 국민투표안冷는 이를 배제하고 있지 아니하며, 비록 제 533 드 두표용지 규정에는 찬성과 반대의 양란을 두어야 하 고 제 60 조에서 찬성 • 반대의 선택을 하는 표를 할 때에는 〈 O 〉 표 룰 하여야 한다고 하나 이는 절차상의 문제에 불과하다. 또 제 130 조 제 2 항의 헌법국민두표의 경우에는 이미 국회에서 제 1 안으로서 가결된 것이기 때문에 단순한 찬 • 반의 표시로서만 물어질 수 있겠 으나, 제 7 '23.띄 정책국민투표는 대통령의 재량으로 발의할 수 있 기에 선택적 국민투표가 제의되었다고 보기는 힘들다. (3) 절차 대통령은 국민투표를 시행할 것인가에 관해 이미 보았듯이 스스 로 필요하다고 인정할 때 부의할 수 있는 재량권을 가지고 있다(제 7~). 이의 시행에 대해서는 다만 제 89 조 제였i에 의하여 국무회 의 심의를 거칠 뿐이다. 그리고 이 국민투표안은 문서로써 하며 국 무총리와 관계 국무위원의 부서가 있으면 된다. 다만 이러한 절차 는 상당한 경우 통제받을 수 있도록 해야 할 것이다. 예컨대 국회 가 개회중이거나 사후에 또는 사전에 국회에 통고하는 절차가 요구 된다. 그럼으로써 정부에 대한 책임성을 속히 추궁할 수 있게 된 다. 그리고 이 국민투표안의 절차적 적법성 여부는 헌법재판소의 심판대상에 당연히 들어갈 것이다. 그것이 직접 국만의 기본권을 침해할 수도 있기 때문이다. 이때 개개 유권자가 그 투표록에 이의 를 기재하고 그 투표의 적법성을 다툼 권한울 갖는다. 죽 헌법소원 의 제기가 인정될 수 있도록 해야 한다.

3 국민투표 시행의 효력 국민투표로 채택된 사항의 법률적 효력에 관하여, 헌법국민투표 (제 13 瞬i 제 2 항)의 경우는 헌법개정으로서 확정되나 정책국민투표 의 경우 그 가결된 정책은 집행권 행사에 관련된 것이면 각각 해당 국가기관이 시행한 정책들과 동일한 효력이 발생한다. 문제는 정책국민투표에 의해서 채택된 법률안의 효력에 대해서 이다. 첫째, 국민투표적 법률은 대중적 국민의 직접적인 〈 국가권력 〉 의 행사이므로 그런 점에서만 보면 일반 입법권의 행사로 만들어전 법 률과 똑같이 헌법재판소에 의한 위헌심사의 대상이 된다고 볼 수 있다. 그러나 또 한편으로는 그 행사가 국가권력에 관한 것이라도 실제로는 〈국 민 〉〈 의사 〉 의 표현이기에 정당성까지도 부여되어 위헌 심사 대상에서 제의된다는 견해도 나올 수 있다. 프랑스 헌법원에서 국민투표적 법률에 대한 합헌성 심사를 면제 하고 있는 것은 그러한 이유 때문이다• 다만 그럼에도 불구하고 그 러한 헌법제정권력은 무한계한 것이 아니라 민주국가 • 법치국가 그리고 인간존엄이란 가치에서 그 한계가 그어지는 것이기에 역시 헌법재판소에 의한 심사대상이 된다고 하는 것이 헌법의 규범력 보 호를 위한 일원적인 규범 통제의 입장에서도 타당하다고 볼 수 있 다. 둘째, 국민투표에 의한 법률은 국회에 의하여 개폐할 수 없다. 다만 덜 중요한 규정에 대해서는 의회제정 법률로서의 성격을 지닌 것으로 보아 국회가 이를 개폐할 수 있다. 실제로 〈 국가재건최고 회의 〉 에서 제정한 법률과 〈 비상국무회의 〉 또는 〈 국가보위입법회 의 〉 등에서 제정한 법률둘은 소위 준국민투표적 법률로서의 성격 울 지니며 이 점에서 그 개폐는 국회제정 법률과 동일하게 취급될

수 있고 그 합헌성 심사도 가능하다. 4 현행 국민투표범과 문제점 (1) 국민투표범 규정 내용 현행 국민투표법 (1989 년 3 월 25 일 법률 제 408 효}）은 헌법 제 7 23:. 의 정책국민투표와 제 130 조 제 2 항의 헌법개정 국만투표에 관하여 필요한 사항을 규정하고 있다(법 제 1 조). 먼저 국민투표권은 20 세 이상의 국민에게 있다(제 7 조)고 하는 바, 국민투표법이 주권 행사의 구체화 법률일 뿐만 아니라 대통령 이나 국회의원의 선거와는 달리 보다 직접적인 의사결정을 도모함 울 생각할 때 투표권 연령을 낮추는 것이 세계적인 추세와도 맞다. 예컨대 l 양1 ] 정도면 충분히 의사결정 능력이 있다고 본다. 그런데 1973 년 국민투표법 (제臨中)에서는 연령산정 기준을 국민투표안 공 고일로 하였으나 1989 년 국민두표법 (제惡小)에서는 국민투표일로 잡음으로써 진전된 입법형식을 취하고 있다. 다만 투표권이 없는 자에 대하여 89 년법에서는 73 년법에는 규정 되지 않았던 부분(제 9 조 제효})을 신설하였다. 즉 〈 선거범으로서 10 만 원 이상의 벌금형의 선고를 받은 후 2 년을 경과하지 아니한 자나 금고 이상의 형의 선고를 받고 그 집행을 받지 아니하기로 확 정된 후 또는 그 형의 집행이 종료되거나 면제된 후 4 년을 경과하 지 아니한 자 〉 가 그것이다. 국민의 투표권의 범주를 확대시킨디는 입장에서 볼 때 벌금형 선 고받은 선거사범의 경우, 두표권을 제한하는 것은 입법형성권의 한계를 벗어난다. 그러므로 최소한 금고형 이상으로 개정하여야 한다. 설사 벌금형으로 한다고 하더라도 그 액수가 10 만 원 정도 라는부분도 현실성을 갖도록 보다 상당한 액수로 높여야 할 것이다.

또 일반 범죄로 인한 금고형의 경우에는 그 집행이 종료되었거나 집행을 받지 아니하기로 확정된 경우(제 9 조 제tt)에는 투표권이 있음에도 선거사범의 경우에는 그 뒤 4 년이 경과되어야 한다고 하 는 것은 너무 과도한 차이라고 본다. 대통령이 부의하는 정책국민 두표에 대해서 국민이 투표한다는 점을 생각한다면 대통령임기 6 년을 3 등분하여 아무리 길어도 2 년이 넘지 않도록 그 기간을 설정 하여야 할 것이다. 나아가 법 제 9 조 제책i에 규정된 바와 같은 일 반 범죄로 인한 형집행에 관련해서는 투표권 상실의 원인으로서 인 정치 말아야 한다고 본다. 국민투표운동에 관련하여 73 년법에 있었던 국민두표에 관한 지 도와 계몽(제 24 조 • 제 2 諺각은 대표적인 불공정 조항이었는바, 89 년 법에서는 삭제되었다. 국민투표에 관한 운동은 국민투표의 대상이 되는 사항에 관한 찬반행위 (제 2 효: 제 1 항)로서 단순한 의견개진이 나 의사표시는 해당되지 아니한다(제 2 항)고 하나 그 구별은 상당히 곤란하다. 따라서 운동방법으로- 규정된(제 27 조) 것들, 예컨대 방송 시설을 이용한 연설 (제 3~) 및 대담 • 토론(제 31 조) , 연설회 (제 33 조), 소형 인쇄물의 배포(제 3 효:.)' 교육·종교·직업단체 등 특수 관계를 이용한 운동(제 40 조)， 호별 방문(제 41 조) 등을 고려하여 그 러한 정도의 범주에 속하지 아니한 이상 단순한 의견개전이나 의사 표시로 보도록 할 것이다. 다만 그렇더라도 국민두표 사항에 대한 찬반운동의 허용 범위를 가능한 한 넓혀서 시민이 누리는 .정치적 기본권의 보장을 실효성 있게 할 일이다. 예컨대 호별 방훈을 금지시키고 있는 규정 (제 41 조 제 1 항)은 비록 그 취지에는 찬성한다고 하더라도 제 2 항에 있듯이 연설회의 통지를 위하여 호별로 방문할 수 없다는 부분은 물론 이 해가 안되는 바는 아니지만 국민두표운동의 주종이 연설회이고 보 면 그 통지를 위한 호별 방문은 그 정도가 지나친 경우만 아니라면

허용해 주는 일도 고려해봄 직하다. 또 야간(제 47) 의 범위도 법에 규정해서 못박아둘 것이 아니라 일반적인 사회통념에 따라 신축성 있게 정할 수 있도록 해야 한다. 그리고 정당법상 당원 자격이 있는 자에 의한 투표운동이라든지 (제 2~ 죠 제 1 항) 향토예비군 소대장급 이상의 간부나 이 • 동 • 통 • 반장의 투표운동은 금지 (제 2 항)시키고 있는바, 이 중에서 정당원에 의한 두표운동 금지는 우리 헌법상의 政 黨 國 家 性(제邸: 등)에 비추 어 볼 때 문제된다고 본다. 두표방법에 관하여 투표용지에는 찬성과 다산대의 양란을 두도록 (제 5~ 죠 제 1 항)되어 있는바, 이 부분은- 선택적 국민투표가 가능하 도록 개정할 필요가 있다. 예컨대 그 두표용지에 〈주 어진 사항에 대한 의사 를 표시할 수 있도록 〉 하는 식으로 보다 신축성 있게 바 꿀 수 있다고 본다. 그 자세한 사항 등 書 式은 중앙선거관리위원회 의 규칙으로 정하도록 하면 될 것이다. 그런 점에서 제 6 ()3:.의 기 표방법도 〈 두표용지에 찬성 • 반대의 선택을 하는 표를 할 때에는 'O' 표를 하여야 한다 〉 고 되어 있으나 이것도 〈투 표용지에 투표사 항에 대한 의사를 표시할 때에는 ‘0 ' 표 기타 의사를 표시하도록 〉 고칠 필요가있다. 두표참관인의 수는 정당별로 3 인(제 622c 제 2 항)으로 해서 총인원 울 12 인으로 한정 (제 3 항)시키고 있는바, 73 년법에서 학식 • 덕망 있는 자 중에서 4 인을 선정 (제 4 窟: 제 1 항, 제 5 항)하도록 한 것보다 는 전전됐으나 이 부분도 총인원수를 넓히면서 그 구체적인 인원을 선관위 규칙으로도 정할 수 있다고 본다. 또 개표참관에 있어서도 각 정당별 개표참관인의 수는 6 인 (제 77조 제 2 항)에서 증원하는 것 이 가능하다고본다. 무효투표의 예에서 제 783 드 제꼬제서 제효:까지는 삭제하도록

함이 선택적 국민투표의 시행을 위해서는 적절하다고 본다. 또 국 민투표 무효소송 관할이 대법원에 있지만(제 9~) 그로 인한 기본 권 침해 범위를 넓게 인정하여 헌법재판소에 의한 헌법소원의 심판 대상이 될 수 있도록 해야 할 것이다• 참고문헌 4 프랑스 문헌 (D Batt ell i, Les ins ti tut i on s de democrati e d ir e cte en droit suis se et comp ar e moderne, 1932. ® George s Berlia , De la comp e te n ce des assemblees consti tua nte s , ®i —n, Rev. , d uL ed rporio t b pleum blei cd, e 1 9l4a 5c. onsti tut i on ali te du refe r endum du 28 oct ob re 1962, R.D .P, 1962. © George s Burdeau, Le reg ime des po uvoir s pu blics dans la consti tut i on du 27 oct ob re 1946, in, Rev. du droit pu blic , 1946. ® —, Droit consti tut i on nel et ins ti tut i on s po liti qu es, l4ed, 1971 . ® Grib e rt Borto r i, Sosio l og ie de refe r endum dans la France moderne, 1965. (J) Jac q u es Cadart, Insti tut i on po liti qu es et droit consti tut i on nel. ® Rene Cap itan t, Le confl it de la souverain e te p a rlementa ire et de la souverain e te po pu lair e en France dep u is la Liber ati on , in, Revue int e r nati on ale d'his t o i r e po li tiqu e et consti tut i on nelle, 1954. ® -, Democrati e et pa rtic ip a t ion po liti qu e et droit constit ut io n nel , 12'. ed, P.U. F. , Paris , 1971 .

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제 5 장 결론 : 국민투표 그 영원한 노스탤지어 주권자인 국민은 그 스스로 주권적 제권력을 행사하려 한다. 그 것은 지시와 구속을 받지 않으려는 사람으로서의 속성일 것이다. 초기 국가형성 단계에서 거의 예의없이 직접정체의 권력구조를 그 통치형태로 삼은 것은 바로 개인이거나 집단체의 관계에 있어서나 자기 지배가 극히 자연스러운 질서였음을 보여주는 바이다. 그리 스의 아테네 도시국가나 로마 공화정 또는 동양의 덕치국가적 형태 가 언제나 우리의 노스탤지어인 것은 민주정의 천년왕국이 변치않 는 우리의 이상향인 것과도 같은 이치이다. 역사의 흐름은 그러나 이상향과 노스탤지어는 남겨 둔 채로 타자 지배의 통치구조가 보편화되게끔 하였다. 인구의 증가, 영토의 확 대 등이 그것의 의적인 조건이라면 국민 모두가 단순하지 않은 사 항에 이성능력 있는 결정을 동시에 할 수 없다는 점이 내적 조건으 로 작용하여 국민의 자기 지배라는 직접정체를 부인해 온 것이다. 그 점은 옳은 판단이다. 루소는 그럼에도 불구하고 일반의사, 죽 총의라는 개념을 사용해서 인민이 치자에게 복종하는 것은 일반의 사의 형태로 구체화된 자기 스스로의 의사에 따르는 것에 불과하다

고 하여 여전히 치자와 피치자를 동일하다고 의제하였다. 법률은 일반의사의 표현이라는 것이다. 그러나 법률에 따르는 것을 자기 자신의 뜻에 따르는 것이라고 무리하게 가정하면서. 현실적으로 존재하는 〈 지배 ―복종 〉 이라는 보편적인 관계를 모르는 체하는 것 은 문제에 대한 올바른 접근이 될 수 없다. 현실적으로 존재하는 지배—복종의 관계, 그것은 바로 타자 지 배나 대표정체가 원칙적인 통치형태가 될 수밖에 없음을 보여준 다. 그런데 대표자가 그들을 선출해 준 국민의 의사를 적절히 대변 해서 마치 국민 스스로가 지배하는 것과도 같이 통치한다면 아무런 문제가 없다. 다만 그러한 대표자가 어느 경우에 국민에 대한 무한 대의 지배자가 되려고 할 때 주권자인 국민의 자기지배적 요구가 나오게 된다. 완전하고도 순수한 형태의 직접정체는 존재할 수 없 는 이상향이라 해도 대표자가 일정 정체형태에서 벗어나지 못하게 하는 절충적 형태인 〈 반 〉 직접정체 내지 〈 준 〉 직접정체는 항상 존재 할 수 있는 이유가 되는 것이다. 그것은 오히려 대표정을 한충 더 의미깊게 하는 정체이며 그런 의미에서 준직접정체라 함은 직접정 체와 대표정체의 융합물이 아니라 대표정체의 발전형태라고 해야 한다. 국민은 국민주권 국가, 즉 헌법국가에 있어서 최고의 권력자이 다. 그러면서도 그는 헌법국가에서는 더이상 주권 모두를 가지지 는 못한다. 국민은 일정 주권과 국가권력의 보유자이기는 하나 헌 법문언상 구체적으로는 행동능력이 없는 존재이다. 시원적이건 제 도적이건 헌법제정권력으로서 표출되는 주권은 헌법을 제정하고 나서는 만들어전 헌법 속에 내포되어 있기 때문이다. 결국 헌법국 가에 있어서 주권자인 국민은 헌법제정권력, 즉 주권을 헌법에 융 해되어 있는 상태로서만 가질 뿐이며 따라서 현실적으로 그는 헌법 에 근거해서 나오는 국가권력만 가지게 된다.

헌법국가에서 국민은 현실적으로 국가권력을 보유하며 또한 제 도적 헌법제정권력도 헌법이 정한 바에 따라서 보유한다. 다만 국 민은 행동통일체가 될 수 없는 통일적 총체이고 국민적 연대에 의 해서 추상체를 형성하는 것이기에 그와 같은 권력을 어떻게 행사하 느냐는 의문이다. 물론 분화된 국가권력, 즉 입법권, 행정권, 사 법권은 대표자가 그 행사를 맡아서 한다. 문제는 대표가 제대로 국 민의 의사를 받들지 못하는 경우 국민이 직접 그러한 권력을 행사 하여 대표의 행위를 보정하기는 어렵다는 점이다. 바로 그러할 때 행동통일체로서의 인민이 나오게 된다. 인민은 제도적 헌법제정권 력이나 국가권력을 대표자를 매개하지 않고 직접적으로 행사할 수 있기 때문이다. 이와 같은 인민을 그 속에 내포하고 있는 국민은 인민적 국민 (Peu p le-na ti on) 이며 그러할 때 그 인민은 국민을 넘 어서지 못하는 한정된 범위, 예컨대 선거권자의 모임인 선거인단 등으로인식될 뿐이다. 그렇다고 한다면 국민의 입장에서는 대표자나 인민은 한결같아 국민을 대표하는 자에 해당되는 것이며 다만 그 대표 범위에 있어 서 대표자는 입법권, 행정권, 사법권 등을 각각 대표하여 행사하 고 인민은 제도적 헌법제정권력이나 국가권력 (즉 분화되지 아니한 통치권의 형태)을 맡아서 행사하는 점에서만 차이가 있을 뿐이다. 국민투표는 따라서 직접민주정—직접정체의 한 방식이라기보다는 대표정체의 한 방식에 가까운 것이다. 그런 점에서 준직접정체라 고 말할 수 있는 것이지 직접정체와 대표정체의 절충이라는 면에서 의 〈 준 〉 • 〈 반 〉 직접정체는 아닌 것이다. 죽 국민두표는 국민을 대 표하는 인민의 대표정체의 한 방식이다. 국민두표는 따라서 그 헌법적 형성을 나라의 역사와 실재에 적합 하게 맞추어 나간다. 헌법국민두표일 경우 국민의 직접적 대표자 인 인민은 제도적 헌법제정권력 (po uvoir consti tue , po uvoir con-

sti tua nt i ns tit ue) 을 행사한다. 그것은 헌법을 일부 개정하는 국민 투표의 경우 뿐만이 아니라 완전히 새로운 헌법도 만들 수 있는 권 력이기에 헌법을 제정하는 국민투표의 경우려]도 당연히 인민의 주 권 행사의 한 형태가 된다. 법률안이나 정책 또는 조약국민투표의 경우는 인민이 국가권력 (통치권)을 직접 행사하는 것으로서 정규적 으로는 국민대표기관으로서의 입법부나 사법부가 담당하고 있는 것이기에 일반적인 국민두표의 방식은 아니나 쁠레바쉬뜨의 형태 로 상당수 존재하며, 우리 헌법 제 7 2::죠는 적합한 실례이다. 국민투표의 제안은 보통 국회를 통하거나 대통령이 담당하고 있 다. 국민의 일정 부분인 인민이 국민투표에 붙일 것을 요구하고 또 다시 인민이 그것에 대해서 판단하는 것이 논리상 맞는 것은 아니 기 때문이다. 그럼에도 불구하고 인민제안은 국민의 공감대적 연 대감의 형성에 기여하고 주권자의 정적인 심성에 적합하다는 지지 론이 있는 것도 사실이다. 그러나 그러한 인민의 제안은 조직능력 이 있는 단체만이 할 수 있는 극히 어려운 것이기에 그것은 정당제 안 또는 소수집단의 제안으로 전락할 수밖에 없다. 그런 점에서 국 민제안은 국민주권의 자기만족이라는 점을 뺀 다면 스스로 제안하 고 판단한다는 논리적 부적합성, 사실상 소수자 제안이 된다는 현 실적 불합리라는 점에서 불필요한 제도라고도 할 수 있다. 국민소 환도 그러한 점에서는 갇은 평가가 내려질 수 있겠다. 국민두표가 사실상 일반적으로 대통령이나 국회 등의 관여에 의 해서 제기된다면 그것이 헌법국민투표이건 정책사항 국민두표이전 간에 인민은 제기된 사안의 찬 • 부를 통하여 그 제안자의 신임을 묻게 된다. 헌법국민투표의 경우에는 제기된 사안이 헌법 자체에 관한 것이기에 이는 주로 헌법에 규정된 정체체제에 관한 찬부 내 지 신임이 될 것이다. 그러나 법률안이나 조약안 또는 정책에 관한 국민두표일 경우에는 인민이 국가권력을 행사하여 입법권이나 행

정권을 감시하는 것이기 때문에 그 가부는 곧 그 제안자의 신임과 결부될 수도 있게 된다. 그러면 어느 경우에 그 신임여부가 확실히 결정될 수 있는 것인 가. 이것이 쁠레비쉬뜨의 문제이다• 국민투표가 신임투표적 성격 을 지니는 것은 그 대상이 주로 법률안이나 조약 또는 정책사항아 될 경우이며 또 그 제안자와 결부되어서 행하여진 경우가 그에 해 당된다. 다만 그것이 쁠레비쉬뜨라 하여도 거기에서의 가 • 부가 곧 그리고 직접으로 제안자와 관련된 신임으로 연결되는 것은 아니 다. 레퍼렌덤이든 쁠레비쉬뜨이든 그 내용이나 결과가 국민의 주 권에 합치하느냐를 살펴서 국민적 정당성이 있다면 대표정체의 적 정한 보완이라는 점이 형성될 수 있지만, 그렇지 않을 경우는 오히 려 대표정체를 파괴할 수도 있기 때문이다. 뿔레비쉬뜨라 해서 항 상 대표정의 파괴와 연결되는 것은 아니기에 보다 중요한 것은 정 책국민투표이든 헌법국민투표이든 그것의 내용이나 결과가 국민적 정당성, 즉 민주적 정당성에 합치되면 레퍼렌덤으로서의 의의를 부여해 줄 것이고, 그렇지 않다면 뿔레비쉬뜨라고 할 수 있는 것이 다. 쁠레비쉬뜨로서 인식됐을 경우 그 국민투표가 인민에 의해서 부 결됐다면 그 제안자는 비록 법적인 기속력은 없지만 정치적으로는 불신임으로 간주될 것이다. 문제는 오히려 가결되었울 경우이다. 그 경우 단순히 제안된 법률안이나 조약안 또는 정책의 승인을 넘 어서서 그 제안자에게 국민적 신임을 정치적으로나마 부여해 준 다. 신임투표적 독재나 권위제 국가는 그러한 과정에서 생길 수 있 고 신임투표적 지도자는 그 가결을 위해서 무리한 선동을 할 우려 도 큰 것이다. 어느 경우이거나 국민투표의 쁠레비쉬뜨화가 배척 되어야 하는 이유가 된다. 그러나 우리 대한민국이라는 이 민주공화국에서는 유감스럽게도

국민투표 가운데서 뿔레비쉬뜨화 되기가 쉬운 정책국민투표 규정 울 제 1 공화국 헌법에서부터 도입하였고 이는 그후의 제 4, 5 공화국 그리고 현행헌법에 이르기까지 온존하고 있다. 또 제 3 공화국 당시 의 3 선개헌 국민투표도 그 제안자는 스스로의 신임을 묻는다 하여 쁠레비쉬뜨적 성격을 보다 더 확실히 하였다. 그 모든 경우에 그리 고 1975 년의 신임투표 등은 국민적 정당성에 합치되지도 않았으면 서도 가결되어 제안자의 정치적 신임-지도력만 강화시켜 Max Weber 의 소위 신임투표적 지도자의 돌출만 도와주었지 대표정체 의 보완을 통한 준직접정체로의 길로는 나아가지 못했던 것이었 다. 그것에 기여한 큰 몫은 정당하지 못한 국민투표법과 자유롭지 못한 상황에서의 국민투표실시, 죽 계엄령이나 비상조치 아래에서 인민이 국가권력을 행사했던 것도 들어야 한다. 결론을 맺울 때가 되었다. 국민두표는 대표정체의 한 방법으로서 다만 인민이 제도적 헌법 제정권력이나 국가권력을 직접 행사하는 점이 분화된 국가권력인 입법권 • 행정권 • 사법권을 행사하는 대표기관정체와 다른 점일 뿐 이다. 그렇기 때문에 그것이 일정한 가치에 어긋나는 대표기관들 의 행위를 보완하고 시정해 주는 역할을 맡지 못하고 오히려 그 옹 호자로서 기능할 때는 타자 지배의 무제약성은 시정할 길이 없다. 역시 여기에서도 헌법과 정당성에의 의지가 있고 항상 깨어 있는 국민의 존재가 필수적 전제로 된다. 국민두표도 순수한 칙접정체의 방식은 아니다. 그것도 역시 타 자 지배를 전제로 한다. 깨어 있는 국민이 없을 때 인민도 역시 국 민을 지배하는 타자에 지나지 않을 것이다. 그럴 때 직접민주정, 죽 스스로 지배한다는 인간의 이상은 영원한 노스탤지어이다. 하 루 하루 지배를 당하면서 이상향의 꿈의 동산만 그리워하는. 국민두표는 그 향수를 일깨워 주고 그 이상향으로 도달하는 길이

되어야 한다. 그렇지 못할 때 그것은 오히려 국민을 무한대의 영원 한 타자 지배 속에 빠뜨릴 것이다. 참고문헌 독일 문헌 CD Rein e r Barze!, Souveriin it iit und Freih e it . ® Theodor Curti, Der Welt ga ng des Refe r endum, im AoR, Bd. 28. ® Max Fetz e r, Das Refe r endum im deuts c hen Sta stsr echt, 1923. © Thomas Flein e r-G erste r , Allge m ein e Sta a ts le hre. ® Max Ernst Fraenkel, Die repr ii s e nta tive und die pleb is citiire- komp et e n te im demokrati sch en Ver fass ungs s ta at. (Sammlung ) Recht und Sta a t in Geschic h te und Geg e nwart, Tl ibin g e n, 1958. ® G. Jel l ine k, Allge mein e Sts s ts le hre, 1922. CT) Hans Kl ing h off er , Di e Veramkerung des Refe r endums in den europa is ch en Nachkri eg s v er fass ung en , AoR , N. F. 14. ® K. Lowenste i n , Ver fass ung sl ehre. ® Maunz/Dl irig /H erzog /S choltz , Grundge setz Kommenta r . @) Menzel, Rechts for men der /annalen Ver fass ungs i in d erung , Eine Ver fass unshis tor is ch e und Ver fass ung sd og m atis ch e •S tu d ie , in FS flir F. Gie s e. 1952. @ Nawi as ky , Erwii gu ng e n zu den Volksbege hren 따 Aufl osu ng der Volksvert re tu n g , AoR , N.F. Bd. 210932) . @ -, Von der ummi ttelb aren f)em okrati e, Die Bereits ch aft der Schweiz - die Zurilc k halt un g in Deuts c h/and, in D emokkrati e und Rechts s ta a t Festg a be zum. Z. Gi ac omett i, 1953. @ Leonard Neid h art, Plebis z it und plu lalita re Demokrati e, Ein e

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부록

1 국민투표범 2 국민투표범 시행령 3 국민투표범 시행규칙

국민투표법 〔 법19률89 년제 34 0월8 6 호25 일 ] 제 1 장 총칙 제 1 조[목적] 이 범은 헌법 제 72 조의 규정에 의한 의교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책과 헌법 제 130 조의 규정에 의한 헌법 개정안에 대한 국만투표에 관하여 필요한 사항 ~7 규정함을 목적으로 한다. 제 2 조 [투표인의 정의】 이 법에서 〈 투표인 〉 이라 함은 투표권이 있는 자 로서 투표인명부에 등재된 자를 말한다. 제 3 조 [국민두표사무의 협조] 관공서 기타의 공공기관은 국민투표관리 기관으로부터 국민투표의 실시에 관하여 필요한 협조의 요구를 받은 때에는 우선적으로- 이에 응하여야 한다. 제 4 조 [두표권행사에 대한 보장】 공무원 • 학생 또는 다른 사람에게 고 용된 자가 두표인명부의 열람 또는 투표에 필요한 시간은 휴무 또는 휴업으로 보지 아니한다. 제 5 조[인구의 기준] 이 법에 규정된 인구의 기준은주민등록법의 규 정에 의한 주민등록표에 의하여 조사한 최근의 인구통계에 의한다. 제 6 조 【국민두표관리] 국민투표사무는 이 범에 특별한 규정이 있는 경 우 를 제의하고는 중앙선거관리위원회가 통할·관리하며, 하급선거관

리위원회의 위법 • 부당한 처분에 대하여 이를 취소하거나 변경할 수 있다. 제 2 장 두표권 제 7 조 [투표권】 2M] 이상의 국민은 투표권이 있다. 제 8 조【연령산정기준】 투표권자의 연령은 국민투표일 현재로 산정한 다. 제 9 조 【두표권이 없는 자】 다음 각 호의 1 에 해당하는 자는 투표권이 없다. 1. 금치산 또는 한정치산의 선고를 받은 자 2. 금고 이상의 형의 선고를 받고 그 집행이 종료되지 아니하거나, 그 집행을 받지 아니하기로 확정되지 아니한 자 3. 선거범으로서 10 만원 이상의 벌금형의 선고 를 받은 후 2 년을 경 과하지 아니한 자나 금고 이상의 형의 선고를 받고 그 집행을 받지 아 니하기로 확정된 후 또는 그 형의 집행이 종료되거나 면제된 후 4 년을 경과하지 아니한자 4. 법원의 판결에 휘하여 선거권이 정지 또는 상실된 자 제 3 장 국민두표에 관한 구역 제 10 조[국민두표의 단위】 국민투표는 전국을 단위로 하여 이 를 행한 다. 제 11 조 【투표구] 두표구는 국민두표일 공고일 현재의 국회의원 선거법 에 의한투표구로한다. 제 12 조【개표구】 구·시·군을개표구로한다. 다만, 국민두표일공고 일 현재로구·시 ·군 안에 2 이상의 구·시 ·군 선거관리위원회가 있 는 경우에는 당해 선거관리위원회의 관할구역을 각각 개표구로 한다.

제 13 조【행정구역의 변경] 국민두표일 공고일로부터 두표일까지의 사 이에는 행정구역의 변경 , 투표구의 변경 또는 제 12 조의 구 • 시 • 군 선거관리위원회의 관할구역의 변경이 있어도 국민두표에 관한 구역은 변경되지 아니한다. 제 4 장 두표인명부 제 14 조 [투표인명부의 작성] ® 국민두표를 실시할 때에는 그때마다 구청장·시장·읍장·면장(이하 〈구 •시 ·읍·면의 장 〉 이라 한다)은 국민투표일 공고일 현재로 그 관할구역안에 주민등록이 된 두표권자를 투표구별로 조사하여 국민투표일 공고일로부터 筑J 이내에 두표인명 부를작성하여야한다. ® 두표인명부에 등재된 국내 거주자중 다음 각 호의 1 에 해당하는 자 로서 국민두표일 현재에 스스로 투표소에서 투표할 수 없는 때에는 대 통령령이 정하는 바에 따라 국민투표일 공고일로부터 5 일 이내에 구 • 시 ·읍· 면의 장에게 부재자신고를 할 수 있다. 이 경우 우편은 무료 로한다. 1. 투표인명부에 등재된 개표구 밖에 장기 여행하는 자 2. 법령에 의하여 영내 또는 함정에 장기 기거하는 군인 3. 병원·요양소·수용소·교도소또는선박등에 장기 기거하는자 ®구·시 ·읍·면의 장은 제 2 항의 규정에 의한 신고가 있을 때에는 투표인명부에 이를 표시하는 동시에 부재자신고인명부를 투표구별로 따로작성하여야한다. ® 투표인명부 및 부재자신고인명부에는 투표권자의 성명 • 주소 • 성 별과 생년월일 기타 필요한 사항을 기재하여야 한다. ® 누만근지 2 이상의 투표인명부에 등재될 수 없다. ® 투표인명부 및 부재자신고인명부의 작성 등 필요한 사항은 대통령 령으로정한다.

® 구 ·시 • 읍 • 면의 장은 투표인명부 및 부재자신고인명부를 작성한 때에는 즉시 그 동본 1통 을 관할 구 • 시 • 군 선거관리위원회에 송부하 여야한다. ® 1 투표구의 투표권자의 수가 2 천인을 넘을 때에는 그 투표인명부를 까로분철할수있다. 제 15 조 [명부작성의 감독】 ® 투표인명부의 작성에 관하여는 관할 구· 시 • 군 선거관리위원회가 이룰 감독한다. ® 구 • 시 • 읍 • 면의 장과 투표인명부 작성에 종사하는 공무원이 업면 된 때에는 당해 구 • 시 • 읍 • 면의 장은 지체없이 관할 구 • 시 • 군 선 거관리위원회에 통보하여야 한다. 구 • 시 • 읍 • 면의 장이 사고로 인 하여 다른 자가 그 직무를 대리하게 된 때에도 또한 같다. ® 두표인명부의 작성기간중에 구 • 시 • 읍 • 면의 장과 투표인명부 작 성에 종사하는 공무원을 해임하고자 하는 때에는 그 임면권자는 관할 구 • 시 • 군 선거관리위원회 또는 서울특별시 • 직할시 • 도 선거관리위 원회 (이하 〈시 • 도 선거관리위원회 〉 라 한다)와 협의하여야 한다. @ 구 • 시 • 읍 • 면의 장과 투표인명부작성에 종사하는 공무원이 정당 한 이유없이 두표인명부작성에 관하여 관할 구 • 시 • 군 선거관리위원 회의 지시 • 명령 또는 시정요구에 불응하거나 그 직무 를 태만히 하거 나 위법 ·부당한 행위를 한 때에는 관할 구·시 ·군 선거관리위원회 또는 시 ·도 선거관리위원회는 임면권자에게 그 체임 을 요구 할 수 있 다. ® 제 4 항의 체임요구가 있는 때에는 임면권자는 정당 한 이유 물 제시 하지 아니하는 한 이에 응하여야 한다. 제 16 조 【명부열람] ® 구 • 시 • 읍 • 면의 장은 투표 인명부 작 성 만료일 의 다음 날로부터 3 일간 장소 를 정하여 투표인명부 를 열람하게 하여야 하며, 투표권자의 편의 를 위하여 열람기간중 구·시에 있어서는 몽 별, 읍 • 면에 있어서는 리별의 두표인명부 동본 을 통 • 리의 장이 지정 하는 장소에 비치하여 공람하게 하여야 한다.

® 투표권자는 누구든지 두표인명부를 자유로이 열람할 수 있다. ® 제 1 항의 장소와 열람시간은 열람개시일 3 일 전에 이를 공고하여야 한다. 제 17 조【이의신청】 ®투표권자는 누구든지 투표인명부에 누락·오기 또는 자격이 없는 투표인이 등재되어 있다고 인정하는 때에는 열람기 간내에 구술 또는 서면으로 당해 구·시 ·읍·면의 장에게 이의를 신 청하여 그 수정을 요구할 수있다. ® 구· 시 ·읍· 면의 장이 제 1 항의 요구를 받은 때에는 2 일 이내에 심사 • 결정하되 이의가 정당하다고 결정한 때에는 즉시 투표인명부를 수정하고 신청인 • 관계인과 관할 구 • 시 • 군 선거관리위원회에 서면 으로 통지하여야 하며, 정당하지 아니하다고 결정한 때에는 그 뜻을 신청인 • 관계인과 관할 구 • 시 • 군 선거관리위원회에 서면으로 통지 하여야한다. 제 18 조 【이의결정에 대한 불복신청] ® 제 17 조에 의한 결정에 대하여 불복이 있는 신청인이나 관계인은 그 통지를 받은 날의 다음 날까지 관할 구 • 시 • 군 선거관리위원회에 서면으로 재심을 요구할 수 있다. ® 관할 구 • 시 • 군 선거관리위원회가 제 1 항의 재심요구를 받은 때에 는 2 일 이내에 심사 • 결정하되 그 요구가 정당하다고 결정한 때에는 죽시 관계 구 • 시 • 읍 • 면의 장에게 통지하여 투표인명부를 수정하게 하고 죽시 신청인과 관계인에게 서면으로 통지하여야 하며, 정당하지 아니하다고 결정한 때에는 그 뜻을 신청인 • 관계인과 관계 구 • 시 • 읍 • 면의 징에게 서면으로 통지하여야 한다. 제 19 조[명부의 확정과 효력】 투표인명부는 투표일 전 5 일에, 부재자 신고인명부는 그 신고기간 만료일의 다음날에 각각 확정되며, 딩해 국 민투표에 한하여 효력을 가진다. 제 20 조 [투표인명부의 재작성] ® 천재 • 지변 기타의 사고로 인하여 필요한 때에는 구 • 시 • 읍 • 면의 장은 다시 투표인명부를 작성하여야 한다. 다만, • 제 14 조 제 7 항의 규정에 의하여 송부한 투표인명부 등본

이 있는 때에는 투표인명부를 다시 작성하지 아니하고 그 투표인명부 등본에 의한다. ® 제 1 항의 투표인명부의 작성 • 열람 • 확정 • 유효기간 기타 필요한 사항에 관하여는 대통령령으로 정한다. 제 21 조 [명부사본의 교부】 ® 구 • 시 • 읍 • 면의 장은 국민투표일공고 일 현재 국회에 교섭단체를 구성한 정당(이하 〈 정당 〉 이라 한다)의 신 청이 있는 때에는 확정된 투표인명부 또는 부재자신고인명부의 사본 l 통을 그 명부가 확정된 후 지체없이 신청인에게 교부하여야 한다. ® 제 1 항의 규정에 의한 투표인명부 사본 및 부재자신고인명부 사본 의 교부신청은 두표인명부 또는 부재자신고인명부의 확정일 전일까지 당해 구·시 ·읍· 면의 장에게 하여야 한다. ® 두표인명부 사본 또는 부재자신고인명부 사본의 교부신청 및 비용 납부 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제 5 장 국민투표안의 게시 등 제 22 조 【국민투표안의 게시】 ® 중앙선거관리위원회는 공고된 국민투 표안을 두표권자에게 주지시키기 위하여 게시하여야 한다. ® 국민투표안의 게시는 인구 100 인에 1 매의 바울로 한다. 다만, 구 • 시에 있어서는 인구밀집상태 및 첩부장소 등을 감안 · 하여 중앙선거 관리위원회가 정하는 바에 따라 인구 500 인에 1 매의 비율까지 조정하 여 첨부할수 있다. ® 국민투표안의 게시문에는 국민투표안만을 기재하여야 한다. ® 국민투표안의 게시문의 규격 • 서식 기타 필요한 사항은 중앙선거관 리위원회가정한다. 제 23 조 【국민투표 공보의 발행】 ® 구 • 시 • 군 선거관리위원회는 국민 두표안의 제안이유 • 주요골자와 그 내용 • 국민투표절차 기타 필 요한 사항을 게재한 국민투표공보를 1 회 이상 발행하여야 한다.

® 국민두표공보의 규격 • 작성 기타 필요한 사항에 관하여는 중앙선거 관리위원회가정한다. 제 24 조 [국민투표 공보의 배부] ® 구 • 시 • 군 선거관리위원회는 국민 투표공보를 부재자신고인명부에 등재된 두표인에게는 부재자신고인명 부 확정일로부터 5 일 이내에, 개표구 내 매 세대에 대하여는 투표일 전 4 일까지 각각 우편으로 송부하여야 한다. 이 경우 우편은 무료로 한다. ® 부재자신고인명부에 등재된 투표인에게는 국민투표공보를 우편투 표의 투표용지와 동봉하여 송부할 수 있다. 제 6 장 국민투표에 관한 운동 제 25 조 [정의】 ® 이 범에서 〈 국민투표에 관한 운동 〉 이라 함은 국민투 표의 대상이 되는 사항에 관하여 찬성하게 하거나 반대하게 하는 행위 룰말한다 . ® 국민투표의 대상이 되는 사항에 관한 단순한 의견의 개전, 의사의 표시는 국민투표에 관한 운동으로 보지 아니한다. 제 26 조 【국민두표에 관한 운동의 기간] 국민투표에 관한 운동(이하 〈 운동 〉 이라 한다)은 국민두표일 공고일로부터 투표일 전일까지에 한하 여 이를할수있다. 제 27 조 【운동의 한계】 운동은 이 법에 규정된 이의의 방법으로는 이룰 할수없다• 제 28 조 【운동을 할 수 없는 자] ® 정당법상의 당원의 자격이 없는 자 는운동을할수 없다. ® 향토예비군 소대장급 이상의 간부 및 리 •동·통·반의 장은 국민 투표일 공고일 이전에 그 직에서 해임되지 아니하고는 운동을 할 수 없으며 연설원 또는 투 • 개표 참관인이 될 수 없다. 제 29 조 [운동관계자 등의 신분보장】 연설원 • 투표참관인 및 개표참관

인의 신분보장에 관하여는 선거관리위원회법 제 13 조를 준용한다. 제 30 조 【방송시설을 이용한 연설] ® 정당이 지명한 연설원은 운동기 간중에 운동을 위하여 텔레비전 및 라디오 방송시설 (이하 〈 방송시설 〉 이라 한다)을 이용하여 연설을 할 수 있다. ® 제 1 항의 규정에 의한 연설은 찬성 • 반대별로 각각 텔레비전 및 라 디오 방송시설을 각 효] (재방송을 포함한다. 이하 같다) 이내에서 이 용할 수 있으며, 그 시간은 매회 2~ 녓t 초과할 수 없다. 이 경우 횟 수의 계산에 있어서 하나의 방송시설을 선정하여 당해 방송망을 동시 에 이용하는 것은 1 회로 본다. ® 중앙선거관리위원회는 국민두표일 공고일 후 2 일 이내에 연설원이 이용할 수 있는 방송시설을 미리 지정하고 이를 정당에 통지하여야 한 다. ® 정당은 찬성 • 반대를 구분하여 이용할 방송시설의 명칭 • 이용일 시 • 연설원의 성명 • 소요시간 • 이용방법 등을 기재한 신청서를 국민 투표일공고일로부터 3 일 이내에 중앙선거관리위원회에 제출하여야 한 다. ® 제 4 항의 규정에 의하여 정당이 신청한 방송시설의 이용일시가 서 로 중첩되는 경우에는 중앙선거관리위원회가 모든 정당에게 공평하게 그 일시와 순서를 정하여야 한다. ® 중앙선거관리위원회가 제 5 항의 규정에 의하여 방송일시와 순서 등 을 결정한 때에는 이를 공고하고 정당에 통지하여야 한다. @ 방송시설을 경영하는 자는 중앙선거관리위원회로부터 방송시설의 이용요청이 있는 때에는 우선적으로 이에 응하여야 한다. ® 방송시설을 이용하여 연설하는 때의 비용은 국고에서 부담한다. ® 방송시설의 이용에 관한 신청서 등 필요한 사항은 중앙선거관리위 원회가정한다. 제 31 조[방송시설을 이용한 대담·토론】 ® 정당이 지명한 연설원은 방송시설을 이용하여 대담 또는 토론을 할 수 있다.

® 제 1 항의 〈 대담 • 토론 〉 이라 함은 정당이 지정한 2 인 이상의 연설원 이 참여하여 실시하는 것을 말한다. ® 제 1 항의 대담 또는 토론은 빙송시설을 경영하는 자가 주관하여 행 하되, 대담 또는 토론을 하고자 하는 정당과 협의하여 결정하여야 하며 , 그 시간은 매회 12 (H臼t 초과할 수 없다. ® 제 3 항의 경우 한국방송공사는 당해 공사가 경영하는 텔레비전과 라디오 방송시설을 통하여 각 筑 1 이상 대담 또는 토론회를 개최하 여야한다. ® 제 3 항의 대담 또는 토론은 공정하여야 하며, 이에 필요한 사항~는 대통령령으로정한다. ® 닙錢시설을 이용한 대담 또는 토론의 비용은 이를 주관한 방송시설 을 경영하는 자가 부담한다. @ 제 30 조 제 2 항 후단의 규정은 방송시설을 이용한 대담 또는 토론 의 경우에 이를 준용한다. ® 방송시설을 경영하는 자는 대담 또는 토론이 찬성 • 반대측의 정당 에 공평하게 행하여야하며, 그 일시 ·참가자·방법 등이 결정된 때 에는 방송·방영일 전 2 일까지 이룰 중앙선거관리위원회에 신고하 여야한다. 제 3 2 조 [연설회] ® 정당은 운동기간중 운동을 위하여 연설회를 개최 할수있다. ® 제 1 항의 〈 연설회 〉 라 함은 미리 일정한 장소와 시간을 정하여 다수 인을 집합하게 하여 실시하는 옥내의 집회를 말한다. ® 제 1 항의 연설회를 개최하고자 할 때에는 정당은 대통령령이 정하 는 바에 의하여 개최일 전일까지 구 • 시 • 군 선거관리위원회에 서면으 로신고하여야한다. ® 제 3 항의 신고가 동일한 장소에 2 이상이 있을 때에는 구·시 ·군 선거관리위원회는 신고서 접수 순위에 의하여 그 순위를 조정하여야 한다. 다만, 동시에 신고된 때에는 추첨에 의하여 구 • 시 • 군 선거관

리위윈회가 우선하여 연설회를 개최할 자를 결정한다. ® 연설회의 장소사용은 1 회에 앙]간을 초과할 수 없다. ® 연설회는 각 정당별로 구 • 시에 있어서는 각각 효]를, 군에 있어서 는각각읍•면수를초과할수 없다. ® 연설회의 신고 기타 필요한 사항은 대통령령으로- 정한다. ® 정당은 연설회의 고지를 위하여 구 나] • 군 선거관리위원회의 검인 을 받아 벽보를 작성 • 첩부할 수 있다. ® 제 8 항의 벽보의 매수는 연설회 1 회에 10 터로 하고, 그 규격과 기 재사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다. 제 33 조 [공공시설 등의 이용] ® 정당은 다음 각 호의 1 에 해당하는 시설을 대통령령이 정하는 바에 의하여 연설회의 장소로서 무료로 사 용할수있다. l. 학교•공회당•공원 •운동장·시장·도로변광장 2. 기타 대통령령으로 정하는 건물이나 시설 ® 학교 기타 공공시설의 관리자는 제 1 항의 규정에 의한 사용신청이 있는 때에는 정당한 이유가 있는 경우를 제의하고는 다른 목적에 우선 하여 그 사용을 허가하여야 하며, 학교에 있어서는 정상적인 수업시간 이 아니면 그 사용을 거부하지 못한다. 제 34 조 【연설금지 장소] 누구든지 다음 각 호의 1 에 해당하는 장소에 서는 운동을 위한 연설을 할 수 없다. l. 제 33 조에 규정된 이의의 국가 • 지방자치단체 • 정부두자기관 관 리 기본법 제窮려] 규정된 정부투자기관이 소유하거나 관리하는 건 물·시설 ,2. 열차 • 전동차 • 항공기 • 선박 • 승합 자동차의 정차장 구내 3. 병원·진료소·도서관·연구소·시험소와 기타 의료·문화·연 구시설 제 35 조 【소형 인쇄물의 배포】 누구든지 운동을 위하여 국민투표안에 관한 의견을 표시한 소형 인쇄물을 제작 • 배포할 수 있다.

제 36 조 【확성장치와 자동차 등의 사용제한] ® 연설회와 연설회의 고 지 이외에는 확성장치를 사용하여 운동을 할 수 없다. ® 연설회를 개최할 때에는 연설회 장소로부터 구 • 시에 있어서는 300 미터 , 군에 있어서는 500 미터 안의 거리에서는 누구든지 확성장치 를 사용할수 없다. ® 정당은 연설회를 위하여 확성장치에 의한 고지롤 하고자 할 때에는 고지구역과 시간을 정하여 연설회마다 1 회에 한하여 딩해 구 • 시 • 군 선거관리위원회에 확성장치에 의한 고지롤 신고하여야 한다. 이 경우 에 차량은 연설회 1 회에 芬서에 한하며, 고지구역은 딩해 구·시 ·군 으로한다. ® 제 3 항의 고지용 차량 및 확성장치와 차량의 운행에 필요한 경비는 확성장치에 의한 고지를 신고한 정당이 부담한다. 제 37 조 [토론 등의 게재 금지] 국가 또는 지방자치단체는 그 발행하는 관보 • 공보 등의 간행물에 국민투표안에 대한 찬성 또는 반대의 의견 울게재할수없다. 제 38 조 [허위방송 등의 금지] 누구든지 운동을 위하여 방송 또는 간행 물을 통하여 허위의 사실을 선전하거나 사실을 왜곡하는 선전을 하여 국민투표의 공정을 해하여서는 아니된다. 제 39 조(신문·잡지 등의 불법이용의 제한】 누구든지 국민투표안을 찬 성 또는 반대하기 위하여 간행물을 경영 • 편집 • 취재 또는 집필하는 자에게 금품 • 향응 기타 이익을 제공하거나 제공할 의사의 표시 또는 약속을 하여 찬성 또는 반대의 보도 • 평론 등을 게재하게 할 수 없다. 제 40 조 (특수관계를 이용한 운동의 금지】 누구든지 교육기관이나 종교 적 • 직업적 단체에 대한 특수관계를 이용하여 운동을 할 수 없다. 제 41 조(호별 방문 금지] ®누구든지 운동을 위하여 호별로 방문할 수없다. ® 누구든지 연설회의 통지를 위하여 호별로 방문할 수 없다. 제 42 조 【서명 • 날인운동 금지] 누구든지 운동의 목적으로 서명이나 날

인을받을수 없다. 제 43 조【음식물 제공 금지】 누구든지 운동을 위하여 어떠한 장소에서 나 어떠한 명목으로도 음식물을 제공할 수 없다. 제 44 조 [각종 집회 등의 제한] 누구든지 운동기간중 국민투표에 영향 을 미치게 할 목적으로 단합대회 (정당활동은 제외한다) • 향우회 • 야 유회 • 종친회 및 동창회 등의 집회를 개최할 수 없다. 제 45 조[공무원 등의 출장제한] 운동기간중 공무원과 정부두-자기관의 임 • 직원은 정상적인 업무 의의 출장을 할 수 없다. 제 46 조 [연설회장에서의 소란행위의 금지] 누구든지 연설회장에서 폭 행 • 협박 기타 어떠한 방법으로도 연설회장의 질서를 문란하게 하거나 그 진행을 방해하는 행위를 할 수 없다. 제 47 조 [야간연설금지】 야간(하오 11 시부터 상오 伊]까지롤 말한다)에 는 연설회를 개최할 수 없다. 제 48 조【특정인 비방의 금지】 누구든지 국민투표의 결과에 영항을 미 치게 하기 위하여 특정인의 신분 • 경력 • 인격 또는 그 소속정당에 관 하여 허위의 사실을 진술하거나 유포할 수 없으며 공연히 사 실 을 적시 하여 개인의 인신공격을 할 수 없다. 제 7 장 국민두표일과 두표 제 49 조 [국민두표일의 공고] 대통령은 늦어도 국민투표일 전 18 일까지 국민두표일과 국민투표안을 동시에 공고하여야 한다. 제 50 조 【투표방법】 ® 국민두표는 기표방법에 의한 두표로써 한다. ® 투표는 직접 또는 우편으로 하되, 1 인 표匡i 한다. ® 두표를 함에 있어서는 투표인의 성명을 표시하여서는 아니된다. 제 51 조【두표소의 설치와공고] ® 투표소는투표구마다설치하되, 두 표구 선거관리위원회가 두표일 전 10 일까지 그 명칭과 주소지 를 공고 하여야 한다. 다만, 천재 • 지변 기타 불가피한 사유가 있을 때에는 이

룰변경할수있다. ® 제 1 항 단서의 경우에는 죽시 이를 공고하여 투표인에게 주지시켜 야한다. ®투표소는 학교, 읍· 면 또는 리 ·동의 사무소와 공회당 중에서 투 표하기 편리한 곳에 설치한다. 다만, 부득이한 사유로 인하여 기타의 장소에 설치할 때에는 관할 구 • 시 • 군 선거관리위원회의 결정에 의하 여야한다. @ 병영안에는 투표소를 설치하지 못한다. ® 투표소의 기표장소는 다른 사람이 엿볼 수 없도록 설비하여야 하며 어떠한 표식도 하여서는 아니된다. ® 투표소에는 투표사무를 보조하게 하기 위하여 투표사무 종사원을 둔다. @투표 사무 종사원은 당해 관계행정기관의 공무원 또는 교육공무인 중에서 두표구 선거관리위원회가 위촉하되 투표일 전 3 일까지 그 성명 울공고하여야한다. 제 52 조[투표시간] ® 투표소는 상오 7 시에 열고 하오 伊]에 닫는다. 그러나, 마감할 때에 투표소에서 투표를 하기 위하여 대기하고 있는 투표인에게는 투표 를 시킨 후에 닫아야 한다. ® 두표는 개시할 때에는 투표구 선거관리위원회 위원은 두표함 및 기 표장소 내의의 이상 유무에 관하여 검사하여야 하며, 이에는 투표참관 인이 관여하여야한다. ® 우편투표는 투표일의 하오 언]까지 관할 구 • 시 • 군 선거관리위원 회에 도착하여야한다. 제 53 조【투표용지] ®투표용지에는 찬성과 반대의 함란을 두어야 한 다. ® 두표용지에는 일련번호롤 기입하여야 하며, 그 서식과 규격은 중앙 선거관리위원회규칙으로 정한다. 제 54 조 【투표용지 • 투표함의 작성 등] ® 투표용지와 투표함은 관할

구 • 시 • 군 선거관리위원회에서 작성하여 투표일 전일까지 투표구 선 거관리위원회에 송부하며, 투표함의 규격은 중앙선거관리위원회규칙 으로정한다. ® 제 1 항의 규정에 의한 투표함의 수는 두표구마다 엄사 이내로 한다. 그러나 투표에 있어서 동시에 엄 I 의 투표함을 사용할 수 없다. ® 우편투표용 투표함은 따로 작성하여야 한다. ® 투표용지에는 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 의하여 관할 구 • 시 • 군 선거관리위원회의 청인을 날인하여야 한다. ® 투표용지에는 구 • 시 • 군 선거관리위원회에서 정당이 추천한 각 1 인중 추첨에 의한 2 인의 정당 대리인이 가인하여야 한다. ® 제 5 항의 규정에 의한 정당 대리인이 없거나 정당한 이유없이 가인 을 거부하는 때에는 그 권한울 포기한 것으로 보고 그 사유를 기재하 고 구 • 사· 군 선거관리워원회 위원장이 가인하여야 한다. 제 55 조【투표용지 모형의 공고] ® 구·시 ·군 선거관리위원회는 투표 용지의 모형을 두표일전 7 일까지 각 투표구마다 공고하여야 한다 . ® 구 • 시 • 군 선거관리위원회는 투표용지를 인쇄할 인쇄소 를 결정한 때에는 지체없이 그 인쇄소의 명칭과 주소지를 공고하여야 한다. 제 56 조 [투표통지 표 교부] ® 구 • 시 • 읍 • 면의 장은 투표통지표를 루 표인명부에 등재된 두표인 (두표인이 부재중인 때에는 호주 • 세대주 • 가족 • 동거인의 순으로 사리를 분별할 수 있는 자)에게 투표일 전 2 일 까지 교부하여야한다. ® 제 1 항의 두표통지표에는 투표인의 주소 • 성명 • 성별 • 생년월일 및 투표인명부 등재번호와 투표장소 를 기재하여야 한다. ® 두표통지표를 교부할 때에는 수령증을 받아야 하며, 투표통지표의 교부가 끝난후 투표구별로 투표통지표 교부록을 작성하여 수령증 및 교부되지 아니한 잔여 투표통지표와 함께 지체없이 투표구 선거관리위 원회에 송부하여야 한다. @ 투표구 선거관리위원회는 교부되지 아니한 잔여 두표동지표를 제 l

항의 규정에 준하여 투표일 전일까지 수령증을 받고 교부한 후 투표통 지표 교부록을 작성하여야 하며, 교부하지 못한 투표통지표에 대하여 는 두표통지표 교부록에 그 사유를 명시하여야 한다. ® 구 • 시 • 읍 • 면의 장과 투표구 선거관리위원회는 투표통지표를 교 부하는 때에는 당해 구 • 시 • 읍 • 면의 구역안에 거주하는 투표권자 중 에서 정당이 지명하는 자(이하 〈투 표통지표 교부 입회인 〉 이라 한다)를 1 인씩 입회하게 하여야 한다. 다만, 투표통지표 교부 입회인이 없거나 참여하지 아니한 때에는 그러하지 아니한다. ® 투표통지표 교부 입회인은 투표통지표의 교부를 방해 • 간섭 또는 지연시키거나 국민투표안에 관한 찬성 또는 반대를 권유하거나 기타 어떠한 방법으로든지 국민투표에 영향을 주는 행위를 하여서는 아니되 며, 완장 • 흉장 기타 국민투표에 관한 어떠한 표식도 부착 또는 휴대 할수없다. ® 두표통지표와 수령증은 1 매로 인쇄하여 100 매 단위로 철하고 일련 번호를 붙이며 투표인에게 교부할 때마다 투표통지표를 절취하여야 한 다. 제 57 조 [투표용지의 수령] ® 투표인은 자신이 투표소에 가서 두표참 관인의 참여하에 주민등록증과 투표통지표를 제시하고 본인임을 확인 받은 후 투표구 선거관리위원회 위원 앞에서 투표인명부에 날인 또는 무인하고 투표용지 1 매롤 받아야 한다. ® 투표구 선거관리위원회 위원장은 관할 구 • 시 • 군 선거관리위원회 로부터 송부된 투표용지를 봉함하였다가 투표일에 투표인에게 교부할 때에는 그때마다 사인을 날인하여야 한다. 이 경우 투표구 선거관리위 원회는 추첨으로 결정된 2 정당이 추천한 정당 추천위원 각 1 인으로 하 여금 투표개시시각 전까지 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 시간 에 투표용지에 가인하도록 하여야 한다. 다만, 당해 정당에서 추천한 위원이 없거나 정당한 이유없이 가인을 거부하는 위원이 있을 때에는 그 권한을 포기한 것으로 보고 그 사유를 투표록에 기재하여야 한다.

® 누견투표의 투표용지는 투표일 전 9 일 상오 안]부터 관할 구 • 시 • 군 선거관리위원회에서 정당이 추천한 자(아하 〈 우편투표 참관인 〉 이라 한다)의 참관하에 투표용지의 일련번호를 절취한 후 투표용지를 봉두 에 넣어 회송용 의봉두에 넣고 다시 발송용 의봉투에 넣어 봉함하고 2 일 이내에 발송하여야 한다. 이 경우 우편투표 참관인이 그 시각까지 참석하지 아니한 때에는 참관을 포기한 것으로 본다. ® 우편투표의 투표용지의 발송과 회송은 무료등기우편으로 한다. ® 투표구 선거관리위원회 위원장은 주민등록증을 제시하지 아니한 투 표인에게 두표용지를 교부하여서는 아니된다. ® 투표구 선거관리위원회 위원장은 제 1 항의 규정에 의한 투표통지표 룰 지참하지 아니한 투표인이라도 주민등록증에 의하여 투표인명부에 등재된 투표인임이 확인된 때에는 투표용지를 교부하여야 한다. 제 58 조 【두표의 제한】 ® 두표인명부에 등재되지 아니한 자는 투표할 수 없다. 다만, 제 17 조 제 2 항 또는 제 18 조 제 2 항의 결정서를 지참 한자는투표할수있다. ® 투표인명부에 등재되었더라도 두표일에 투표권이 없는 자는 투표할 수없다. ® 부재자신고인명부에 등재된 투표인은 우편투표에 의하지 아니하고 는두표할수 없다. 제 59 조 [기표 절차】 ® 투표인은 투표용지를 받은 후 두표구 선거관리 위원회 위원과 투표참관인의 면전에서 번호지를 떼어 번호지함에 넣은 다음 기표소에서 두표용지에 찬성 • 반대를 선택하는 표 를 한후 그 자 리에서 보이지 아니하게 접어 두표구 선거관리위원회 위원과 두표참관 인의 면전에서 투표함에 넣어야 한다. ® 투표인이 투표용지를 오손한 때라도 이를 다시 교부하지 아니한다. ® 맹인 기타 신체의 불구로 인하여 자신이 기표를 할 수 없는 투표인 은 그 가족 또는 본인이 지정한 사람 2 인을 동반하여 투표를 원조하게 할수있다.

® 제 3 항의 경우를 제의하고는 동일 기표소.안에 2 인 이상이 동시에 둘어갈수없다. ® 제 14 조 제 2 항 제 2 호 및 제 3 호에 해당하는 자로서 제 58 조 제 3 항의 규정에 의하여 우편투표를 하는 자가 소속하는 기관 또는 시설의 장은 우편투표를 하는 자가 투표용지에 기표를 하고 우편투표용 봉두­ 를 봉함할 수 있도록 영내 ·함정 ·병원•요양소·수용소·교도소 또 는 선박안에 기표소를 설치하고 이를 즉시 고시하여야 한다. 이 경우 기표소는 제 51 조 제 5 항의 규정에 적합하도록 하여야 한다. ® 제 5 항의 규정에 의한 우편투표용 기표소의 설치대상과 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제 60 조 【기표방법] 두표인이 두표용지에 찬성 • 반대의 선택을 하는· 표 를 할 때에는 〈O 〉 표를 하여야 한다. 제 61 조 【위원의 참석수】 투표소에는 투표구 선거관리위원회 위원 과반 수가 참여하되 늦어도 투표개시 1 시간 전까지는 출석하여야 한다. 제 62 조 [투표참관] ® 투표구 선거관리위원회는 투표참관인으로 하여 금 투 표용지의 교부상황과 투표상황을 참관하게 하여야 한다. ® 두표참관인은 정당별로 3 인을 투표권자 중에서 각각 선정하여 투표 일전 3 일까지 투표구 선거관리위원회에 신고하여야 한다. ® 투 표참관인은 12 인으로 하되 제 2 항의 규정에 의하여 투표참관인을 지정하는 경우에 두표구 선거관리위원회는 정당의 수가 12 를 초과하 는 때에는 정당별로 선정한 자 중에서 1 인씩 추첨하여 지정하고, 정당 의 수가 12 에 미달하되 선정한 인원수가 12 인을 초과하는 때에는 정 당별로 1 인씩을 지정한 후 나머지 인원은 추첨에 의하여 지정하며, 정 당이 선정한 인원수가 12 인에 미달하는 때에는 그 투표구 를 관할하는 구 • 시 • 군의 구역안에 거주하는 학식과 덕망이 있는 투표권자중에서 본인의 승낙을 받아 12 인에 달할 때까지 선정한 자를 투표참관인으로 한다. ® 제 2 항의 규정에 의하여 선정 • 신고된 자 또는 제 3 항의 규정에 의

하여 지정된 자중 정당이 선정한 투표참관인에 대하여는 필요에 따라 두표구 선거관리위원회에 신고후 언제든지 교체할 수 있으며, 투표일 에는 투표소에서 신고할 수 있다. ® 투표권이 없는 자 및 국회의원선거법 제 32 조 제 1 항 각 호의 l 에 해당하는 자는 투표참관인이 될 수 없다. ® 제 3 항의 규정에 의하여 투표구 선거관리위원회가 선정한 두표참관 인은 정당한 이유없이 참관을 거부하거나 그 직을 사임할 수 없다. ® 투표구 선거관리위원회는 투표참관인을 6 인씩 교대하여 참관하게 하되, 한 정당이 선정한 투표참관인 전원을 동시에 참관하게 하여서는 아니된다. ® 투표구 선거관리위원회는 투표용지의 교부상황과 투표상황을 쉽게 볼 수 있는 장소에 투표참관인석을 설치하여야 한다. ® 투표참관인은 투표사뚜나] 간섭하거나 투표를 권유하거나 기타 어떠 한 방법으로든지 투표에 영향을 미치는 행위를 하여서는 아니된다. ® 투표구 선거관리위원회는 투표참관인이 투표간섭 • 부정두표 기타 이 법의 규정에 위반되는 사실을 발견하여 그 시정을 요구한 경우에 그 요구가 정당하다고 인정될 때에는 이를 시정하여야 한다. @ 투표참관인은 투표소안에서 사고가 발생한 때에는 두표상황을 촬 영할수있다. @ 투표참관인의 수당은 중앙선거관리위원회가 정하는 바에 따라 국 고에서 부담한다. 제 63 조 [투표소의 출입금지】 ® 투표인 • 투표참관인 • 투표구 선거관리 위원회와 그 상급 선거관리위원회의 위원 및 직원과 투표사무 종사원 울 제외하고는 두표소에 들어갈 수 없다. ® 선거관리위원회의 위원 • 직원 • 투표사무 종사원 및 투표참관인이 투표소에 출입할 때에는 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 의하 여 소속·직책 및 성명을 표시하는 기장울 가슴에 부착하여야 하며, 이 규정에 의한 부착물 이의는 두표에 관련한 어떠한 표시물도 부착할

수없다. ®제 2 항의 부착물은다른사람에게 양도·양여할수없다. 제 64 조【투표소의 질서유지] ®투표소 선거관리위원회 위원장이나 위 원 및 직원은 두표소의 질서가 심히 문란하여 공정한 두표가 실시될 수 없다고 인정될 때에는 투표소의 질서를 유지하기 위하여 정복을- 한 경찰공무원에게 원조를 요구할 수 있다. ® 제 1 항의 규정에 의한 원조요구를 받은 경찰공무원은 죽시 이에 응 하여야한다. ® 제 1 항의 원조요구에 의하여 두표소안에 들어간 경 찰공무원은 투표 구선거관리위원회 위원장의 지시를 받아야 하며, 질서가 회복되거나 위원장의 요구가 있는 때에는 즉시 투표소에서 퇴거하여야 한다. 제 65 조 [무기나 흉기 등의 휴대 금지] 제 64 조 제 1 항의 경우를 제의 하고는 투표소 안에서 무기나 흉기 또는 폭발물을 휴대할 수 없다. 제 66 조 [투표소 내외에서의 소란 언동 금지] ® 투표소 안에서 또는 투표소로부터 100 미터 안에서 소란한 언동을 하는 자가 있을 때에는 투표구선거관리위원회 위원장은 이룰 제지하고, 그 명령에 불응한 때 에는 투표소 또는 그 제한거리 밖으로 퇴거시켜야 한다. ® 제 1 항의 규정에 의하여 퇴거당한 두표인은 최후에 투표하게 한다. 그러나 투표구 선거관리위원회 위원장은 투표소의 질서를 문란하게 할 우려가 없다고 인정할 때에는 그 전에라도 투표하게 할 수 있다. ® 누판큰지 두표일에 있어서는 완장 • 홍장 등의 착용 기타의 방법으 로 국민투표에 영향을 미칠 우려가 있는 표식을 할 수 없다. 다만, 제 63 조 제 2 항의 규정에 의한 기장은 그러하지 아니하다. ® 제 1 항의 규정에 의한 투표소의 질서유지를 위하여 두표구선거관리 위원회 위원장이나 위원 및 직원으로부터 필요한 조치의 요구를 받은 경찰공무원은 즉시 이에 응하여야 한다. 제 67 조 [투표의 비밀보장] ® 투표의 비밀은 보장되어야 한다. ® 투표인은 두표에 관하여 누구에게도 전술할 의무가 없으며 국가 또

는 어떠한 기관이라도 이룰 질문하거나 진술을 요구할 수 없다. ® 투표인은 자신이 기표한 투표지의 내용을 공개할 수 없으며, 공개 한 투표지는 무효로 한다. 제 68 조【두표함 등의 봉쇄] ®투표구 선거관리위원회 위원장은 투표 소롤 닫는 시각이 된 때에는 투표소의 입구를 닫아야 하며 , 투표소 안 에 있는 투표인의 투표가 끝나면 투표참관인의 참여하에 출석한 위원 전원과 함께 투표함과 그 자물쇠를 봉쇄 • 봉인하여야 한다. 다만, 정 당한 이유없이 봉쇄 • 봉인을 거부하는 위원이나 참여를 거부하는 투표 참관인이 있을 때에는 그 권한을 포기한 것으로 보고 그 사유를· 투표 록에 기재하여야한다. ® 투표함의 열쇠와 잔여 투표용지 • 투표통지표 및 번호지는 제 1 항의 규정에 의하여 각각 봉인하여야 한다. 제 69 조 [투표록 작성】 투표구 선거관리위원회는 투표록을 작성하여 위 원장과 출석한 위원 전원이 함께 서명 • 날인하여야 한다. 다만, 정당 한 이유없이 서명 • 날인을 거부하는 위원이 있을 때에는 그 권한을 포 기한 것으로 보고 그 사유를 투표록에 기재하여야 한다. 제 70 조 【투표함 등의 송부] ® 투표구 선거관리위원회 위원장은 투표 가 끝난 후 지체없이 두표함 및 그 열쇠 • 투표록과 잔여 투표용지를 관할 구 • 시 • 군 선거관리위원회에 송부하여야 한다. ® 제 1 항의 규정에 의하여 투표함을 송부할 때에는 투표참관인을 동 반할 수 있으며, 호송에 필요한 정복을 한 경찰공무원 2 인에 한하여 동반할수있다. 제 71 조 [투표관계 서류의 인계] 두표구 선거관리위원회는 투표가 끝난 후투표인명부 기타두표에 관한모든서류를 관할구·시 ·군 선거관 리위원회 위원장에게 인계하여야 한다.

제 8 장 개 표 제 72 조 [개표관리] ® 개표사무는 관할 구 • 시 • 군 선거관리위원회가 이를행한다. ® 개표할 때에는 위원 과반수가 출석하여야 한다. 제 73 조 [개표소의 설치와 공고] ® 구 • 시 • 군 선거관리위원회는 투표 일 전 5 일까지 그 구 • 시 • 군청소재지에 설치할 개표장소를 공고하여 야한다. ® 구 • 시 • 군 선거관리위원회에 개표사무를 보조하게 하기 위하여 개 표사무종사원을둔다. ® 개표사무 종사원은 당해 관계행정기관이나 법원의 공무원 또는 교 육겅 T 인 중에서 구·시 ·군 선거관리위원희가 위촉하되, 투표일 전 3 일까지 그 성명을 공고하여야 한다. 다만, 관계행정기관의 공무원은 개표사무종사원 총수의 3분 의 1 을 초과하지 못한다. 그러나, 법원의 공무원 또는 교육 공 무 인만으로서는 개표사무 종사원 총수의 3 분의 2 에 미달하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제 74 조 [개표소의 출입제한과 질서유지] ® 구 • 시 • 군 선거관리위원 회 및 그 상급 선거관리위원회의 위원이나 직원 • 개표사무 종사원 • 개 표참관인 이외에는 개표소에 들어갈 수 없다. ® 선거관리위원회의 위원 • 직원 • 개표사무 종사원 및 개표참관인이 개표소에 출입할 때에는 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 의하 여 그 소속 • 직책 및 성명을 표시한 기징을 가슴에 부착하여야 한다. ® 구 • 시 • 군 선거관리위원회 위원장은 위원회의 결의에 의하여 개표 소의 질서가 심히 문란하여 공정한 개표가 실시될 수 없다고 인정될 때에는 개표소의 질서를 유지하기 위하여 정복을- 한 경찰공무원의 원 조를요구할수있다. ® 제 3 항의 요구에 의하여 개표소에 들어간 경찰공무원은 구 • 시 • 군 선거관리위원회 위원장의 지시를 받아야 하며, 질서가 회복되거나 위

원장의 요구가 있을 때에는 즉시 개표소에서 퇴거하여야 한다. ® 제 3 항의 경우를 제의하고는 누구든지 개표소 안에서 무기나 흉기 또는 폭발물을 휴대할 수 없다. 제 75 조 【개표개시】 ® 개표는 투표구 선거관리위원회로부터 투표함이 전부 도착된 후에 특별한 사유가 없는 한 투표함의 도착순위에 따라 행한다. 다만, 교통 기타 부득이한 사정에 의하여 일부 투표함의 도착 이 지연될 경우에는 투표함의 3 분의 2 이상이 도착되면 개표를 개시할 수있다. ® 개표참관인은 투표함이 도착된 때에는 그 봉쇄 • 봉인을 검사하고 관리상황을 참관할 수 있다. ® 구 • 시 • 군 선거관리위원회는 우편투표를 접수할 때에는 이 를 즉 시 우편두표용 두표함에 투입·보관하여야 하며 , 투표일 하오 합]부터 개표참관인의 참여하에 본인이 발송한 여부 를 확 인하고 외봉투 를 개봉 하여 일반투표함의 투표지와 같이 혼합하여 개표한다. 제 76 조 【투표함의 개함] ® 투표함을 개함할 때에는 위원장은 그 뜻 을 선포하고 출석한 위원 전원과 함께 투표함의 봉쇄와 봉인 을 검사한 후 이를 열어야 한다. 다만 , 정당한 이유없이 검 사 를 거부하는 위원이나 참여를 거부하는 개표참관인이 있을 때에는 그 권한을 포기한 것 으로 보고 개표록에 그 사유를 기재하여야 한다. ® 위원장은 개함한 후 투표수 를 계산하여 두표록에 기재된 투표 용지 교부수와 대조하여야 한다. ® 개표는 투표구별로 하되 , 투표함은 순차 적 으로 개함하여 동시에 개 함하는 투표함은 양사 이내로 한다. ® 찬성 및 반대두표수의 발 표 는 투표구 단위로 행하되, 출 석한 구· 시 • 군 선거관리위원회 위원은 발표 전에 찬성 • 반대 및 무효의 표 수 를 검열하여야 한다. 다만, 정당한 이유없이 개표사무 를 지연시키는 위원이 있을 때에는 그 권한을 포기한 것으로 보고 개표 록 에 그 사유 를기재하여야한다.

제 77 조 [개표참관】 ® 구 • 시 • 군 선거관리위원회는 개표참관인으로 하 여금 개표소 안에서 개표상황을 참관하게 하여야 한다. ® 제 1 항의 개표참관인은 각 정당이 6 인을 선정하여 투표일 전 3 일까 지 당해 구 • 시 • 군 선거관리위원회에 신고하여야 한다. ® 구 • 시 • 군 선거관리위원회가 제 2 항의 규정에 의하여 개표참관인 울 신고받은 때에는 정당별로 선정한 지중에서 3 인씩을 교대하여 참관 하게 하여야한다. ® 제 2 항의 규정에 의하여 선정 • 신고된 자 중 정당은 그가 선정한 개표참관인에 대하여는 필요에 따라 구 • 시 • 군 선거관리위원회에 신 고한 후 언제든지 교체할 수 있으며, 개표일에는 개표소에서 신고할 수있다. ® 투표권이 없는 자 및 국회의원선거법 제 32 조 제 1 항 각호의 l 에 해당하는 자는 개표참관인이 될 수 없다. ® 구 • 시 • 군 선거관리위원회는 개표참관인이 개표내용을 식별할 수 있는 가까운 거리 (1 미터 이상 Zo] 터 아내)에서 참관할 수 있도록 개 표사무 종사원의 맞은편에 개표참관인석을 설치하여야 한다. ® 개표참관인은 언제든지 순회 • 감시할 수 있다. ® 구 • 시 • 군 선거관리위원회는 개표참관인이 개표에 관한 위법사항 을 발견하여 그 시정을 요구한 경우에 그 요구가 정당하다고 인정될 때에는 아를 시정하여야 한다. ® 개표참관인은 개표소안에서 개표상황을 촬영할 수 있다. ® 일반인은 구 • 시 • 군 선거관리위원회가 발행하는 관람층을 받아 구 획된 장소에서 개표상황을 관람할 수 있다. @ 제 10 항의 관람중의 매수는 개표장소롤 참작하여 적당한 수로 하되 정당별로 균등하게 배부되도록 하여야 한다. @ 구 • 시 • 군 선거관리위원회는 일반관람인석에 대하여 질서유지에 필요한 설비롤 하여야 한다. @ 개표참관인의 수당은 중앙선거관리위원회가 정하는 바에 따라 국

고에서 부담한다. 제 78 조 [무효두표] ® 다음 각호의 1 에 해당하는 투표는 무효로 한다. l. 정규의 투표용지를 사용하지 아니한 것 2. 찬성 • 반대 어느 난에도 표를 하지 아니한 것 3. 찬성 ·반대 모두표를한것 4. 찬성 • 반대 어느 난에 표를 한 것인지 식별할 수 없는 것 5. 0표 를하지 아니하고문자또는물형을기입한것 6. 0표 이의에 다른 사항을 기입한 것 7. 우편투표에 있어서 봉함되지 아니한 것 또는 투표인의 본인인 여 부가확인되지 아니한것 ® 다음 각호의 1 에 해당하는 투표는 무효로 하지 아니한다. l. 0 표가 일부분 표시되거나 0 표안이 메워져 있어도 당해 두표구 선거관리위원회의 기표용구를 사용하여 기표한 것이 명확한 것 2. 동일난에만 양 H 이상 기표되거나 중첩기표된 것 3. 기표난 외에 기표한 것이라도 어느 난에 기표한 것인가가 명확한 것 4. 찬반의 구분난 선상에 기표되었으나 어느 난에 기 표 한 것인가가 명확한것 5. 기표한 것이 전사된 것으로서 어느 난에 기표한 것인가가 명 확 한 것 6. 인육으로 오손되었으나, 어느 난에 기 표 된 것인가가 명확한 것 제 79 조 【투표의 효력의 이의에 대한 결정] 투표의 효 력에 관하여 이의 가 있을 때에는 구 • 시 • 군 선거관리위원회의 위원과반수의 출 석과 출 석위원 과반수의 찬성으로 이 를 결정하여야 한다. 제 80 조 [두표지의 구분】 개표가 끝난 때에는 투표구별로 루표 를 유 효 • 무효로 구별하고 유효투표지는 다시 찬성 • 반대별로 구분하여 각 각 봉두에 넣고 구 • 시 • 군 선거관리위원회 위원장과 출석한 위원 전 원이 봉인하여야 한다. 다만, 정당한 이유없이 봉인을 거부하는 위원

이 있는 때에는 그 권한을 포기한 것으로 보고 그 사유를 개표록에 기 재하여야한다. 제 81 조 [개표록의 작성] 구 • 시 • 군 선거관리위원회는 개표록을· 작성 하고 위원장과 출석한 위원 전원이 서명 • 날인하여야 한다. 다만, 정 당한 이유없이 서명 • 날인을 거부하는 위원이 있을 때에는 그 권한을 포기한 것으로 보고 그 사유를 개표록에 기재하여야 한다. 제 82 조【개표결과의 공표와 보고] 구·시 ·군 선거관리위원회는 개표 의 결과를 즉시 공표하는 동시에 시 • 도 선거관리위원회에 개표록을 첨부하여 보고하여야 한다. 제 83 조 [서류 등의 보존] 구 • 시 • 군 선거관리위원회는 투표지 • 투표 록 및 개표록 기타 국민두표에 관한 모든 서류를 투표일로부터 1 년간 보존하여야한다. 제 9 장 확 정 제 84 조 【중간집계] ® 시 • 도 선거관리위원회는 구 • 시 • 군 선거관리 위원회로부터 제 82 조의 보고를 받은 때에는 즉시 투표인수, 두표한 자 수, 찬성 • 반대와 무효의 투표수를 집계하여야 한다. ® 제 1 항의 경우에는 위원 과반수가 출석하여야 한다. 제 85 조 [중간집계록의 작성] 시 • 도 선거관리위원회는 중간집계록을 작성하고 위원장과 출석한 위원 전원이 서명 • 날인하여야 한다. 다 만, 정당한 이유없이 서명 • 날인을 거부하는 위원이 있을 때에는 그 권한을 포기하는 것으로 보고 그 사유를 중간집계록에 기재하여야 한 다. · 제 86 조 【집계결과의 공표와 보고】 시 • 도선거관리위원회는 집계의 결 과를 죽시 공표하는 동시에 중앙선거관리위원회에 중간집계록을 첨부 하여 보고하여야한다.

제 87 조 [결과의 총집계] ® 중앙선거관리위원회는 시 • 도 선거관리위 원회로부터 제 86 조의 보고를 받은 때에는 즉시 투표인수, 투표한 자 수, 찬성 • 반대와 무효의 투표 총수를 집계하여야 한다. ® 제 1 항의 경우에는 위원 과반수가 출석하여야 한다. 제 88 조[국민투표록] 중앙선거관리위원회는 국민투표록을 작성하고 위 원장과 출석한 위원 전원이 서명 • 날인하여야 한다. 다만, 정당한 이 유없이 서명 • 날인을 거부하는 위원이 있을 때에는 그 권한을 포기한 것으로 보고 그 사유를 국민투표록에 기재하여야 한다. 제 89 조 【총 결과의 공표와 통보] 중앙선거관리위원회는 제 87 조 제 1 항의 집계가 끝난 후 죽시 그 결과를 공표하고 이를 대통령과 국회의 장에게 통보하여야 한다. 제 90 조 [천재 • 지변 동으로 인한 재투표] ® 천재 • 지변 기타 불가피 한 사유로 안하여 l 두표구 또는 수개투표구의 투표 를 실시하지 못하였 거나, 투표함이 분실 또는 소실되어 국민두표의 결과에 이동이 미칠 우려가 있다고 인정할 때에는 중앙선거관리위원회는 그 두 표 구의 투 표 룰 다시 실시한 후 국민투표의 총결과를 공표하고 이 를 대 통 령과 국회 의칭에게 통보하여야 한다. ® 제 1 항의 규정에 의한 투표는 그 원인이 제거된 날로부터 10 일 이내 에 실시하되, 중앙선거관리위원회는 투표일 5 일 전에 두 표 일 을 공고 하여야한다. 제 91 조 【확정의 공포] 대통령이 제 89 조 또는 제 90 조의 규정에 의하 여 국민투표의 결과 를 통보받은 때에는 즉시 이 를 공포하여야 한 다. 제 10 장 소 송 제 92 조[국민두표 무효의 소송] 국민투표의 효력에 관하여 이의가 있 는 두표인은 투표인 10 만인 이상의 찬성 을 얻어 중 앙선거관리위원회 위원장을 피고로 하여 두표일로부터 20 일 이내에 대법원에 제소할 수

있다. 제 93 조 [국민투표 무효의 판결】 대법원은 제 92 조의 규정에 의한 소송 에 있어서 국민두표에 관하여 이 법 또는 이 법에 의하여 발하는 명령 에 위반하는 사실아 있는 경우라도 국민투표의 결과에 영향이 미쳤다 고 인정하는 때에 한하여 국민투표의 전부 또는 일부의 무효를 판결한 다. 제 94 조 [국민투표 소송의 우선처리】 국민투표에 관한 소송은 다른 소 송에 우선하여 신속히 재판하여야 한다. 제 95 조 【소송절차] 국민두표에 관한 소송에는 이 범에서 규정하는 의 에 행정소송법 제 8 조의 규정을 준용한다. 다만, 민사소송법 중 제 135 조 • 제 138 조 • 제 139 조 제 1 항 • 제 206 조 • 제 259 조와 제 261 조 의 규정은 준용하지 아니한다. 제 96 조 【국민투표 소송에 관한 통지】 이 법의 규정에 의하여 소송이 제기된 때에는 대법원장은 그 사실을 대통령 • 국회의장과 중앙선거관 리위원회 위원장에게 통지하여야 한다. 소송이 계속되지 아니하게 되 었거나 판결이 확정된 때에도 또한 같다. 제 11 장 재두표 제 97 조 [재투표] ® 제 93 조의 규정에 의하여 국민투표의 전부 또는 일부의 무효 판결이 있을 때에는 재투표를 실시하여야 한다. ® 두표의 전부 무효 판결이 있을 때에는 그 판결이 확정된 날로부터 30 일 이내에 재두표를 실시하여야 하며, 투표일은 늦어도 투표일전 18 일까지 대통령이 공고하여야 한다. ® 투표일의 일부 무효의 판결이 있을 때에는 중앙선거관리위원회는 투표가 무효로 된 당해 투표구의 재투표를 실시하여 총집계를 다시 한 후 이를 대통령과 국회의장에게 통보하여야 한다. ® 제 3 항의 규정에 의한 투표는 판결이 확정된 날로부터 20 일 이내에

실시하되, 중앙선거관리위원회는 7 일 전에 재투표일을 공고하여야 한 다 . ® 제料l-의 규정에 의한 투표는 판결에 명시가 없는 한 제 19 조 제 l 항의 규정에 불구하고 그 투표에 사용된 투표인명부를 사용한다. ® 대통령이 제 3 항의 규정에 의한 통보를 받은 때에는 지체없이 제 91 조의 규정에 의한 국민투표에 관한 확정의 공포를 다시 하여야 한 다. ® 제 93 조의 규정에 의하여 국민투표의 일부가 무효인 경우에라도 다 시 투표를 하지 아니하고 국민투표의 결과를 결정할 수 있을 때에는 일부 재두표를 실시하지 아니한다. ® 일부 재투표에 있어서의 운동에 관하여는 이 법의 범위 안에서 중 앙선거관리위원회가 정한다. 제 12 장 두표의 연기 제 98 조 【두표의 연기] 천재 • 지변으로 인하여 투표를 실시할 수 없거 나, 실시하지 못한 때에는 대통령은 두표를 연기하거나 다시 투표일을 정하여야 한다. 이 경우에는 제 49 조의 규정에 의한 기간의 제한을 받 지 아니한다. 제 13 장 벌 칙 제 99 조 【매수 및 이해유도죄】 ® 다음 각 호의 1 에 해당하는 자는 3 년 이하의 칭역이나 금고 또는 150 만원 이하의 벌금에 처한다. 1. 찬성하게 하거나 하지 못하게 할 목적으로 두표권자에게 금전 • 물품 • 차마(車馬) • 향옹 기타 재산상의 이익이나 공사의 직을 제공하 거나 그 제공의 의사를 표시 또는 약속한 자 2. 투표를 하거나 하지 아니하거나 운동을 하거나, 하지 아니하거

나 또는 그 알선 • 권유에 대한 보수를 목적으로 두표권자에게 제 1 호 에 규정된 행위를한자 3. 투표를 하였거나 아니하였다는 보수로서 두표권자에게 제 1 호에 규정된 행위를한자 4. 국민투표의 결과에 영향을 미치게 할 목적으로 학교 기타 공공기 관 • 단체에게 금전 • 물품 기타 재산상의 이익을 제공하거나 그 제공의 의사를표시한자 5 . 제 1 호 내지 제 4 호에 규정된 행위에 관하여 알선 또는 권유를 한자 6. 제 1 호 내지 제 4 호에 규정된 이익 또는 직의 제공을 받거나 요 구하거나 그 제공의 의사표시를 승락한 자 ® 선거관리위원회의 위원이나 직원, 국민투표에 관계있는 공무원 또 는 경찰공무원이 제 1 항 각호에 규정된 행위를 한 때에는 灰빈 이하의 칭역이나 금고에 처한다. 제 100 조【다수인 매수 및 다수인 이해유도죄] 다음 각 호의 l려 ] 해당 하는 자는 5 년 이하의 징역이나 금고 또는 50 만원 이상 250 만원 이하 의 벌금에 처한다. l. 재산상의 이익을 도모할 목적으로 국민투표의 결과에 영향을 미 치게 하기 위하여 디수의 두표권자에 대하여 제 99 조 제 1 항 각 호에 규정된 행위를 하거나 하게 한 자 2. 제 1 호에 규정된 행위를 할 것을 청탁받거나 청탁받게 한 자 제 101 조 【매수와 이해유도죄로 인한 이득의몰수】 제 99 조 및 제 100 조 의 죄를 범한 자가 받은 이익은 이를 몰수한다. 다만, 그 전부 또는 일부를 몰수할 수 없을 때에는 그 가액을 추칭한다. 제 102 조[투표자유 방해죄] ®국민두표에 관하여 다음 각 호의 1 에 해당하는 자는 5 년 이하의 징역이나 금고 또는 50 만원 아상 250 만원 이하의 벌금에 처한다. l. 두표인에 대하여 폭행 • 협박 또는 유인을 하거나 불법으로 체포

또는감금한자 2. 위계 • 사술 기타 부정한 방법으로 투표의 자유를 방해한 자 ® 검사 • 경찰공무원이나 군인이 제 1 항 각호에 규정된 행위를 한 때 에는 1 년 이상 10 년 이하의 징역이나 금고와 5 년 이상의 자격정지에 처한다. 제 103 조[군인에 의한 투표자유방해죄】 군인이 운동을 하기 위하여 그 예하 군인 또는 군무원의 투표권 행사를 폭행 • 협박 또는 그 밖의 방 법으로 방해한 자는 3 년 이상의 칭역 또는 금고에 처한다. 제 104 조 [직권남용에 의한 투표의 자유방해죄] 국민두표에 관하여 선 거관리위원회의 위원이나 직원 • 경찰공무원에 관계있는 자가 고의로 투표인명부의 열람을 방해하거나 그 직무를 유기하거나 투표통지표를 교부하지 아니하는 등 직권을 남용하여 투표의 자유 를 방해하는 때에 는 7\'! 이하의 징역이나 금고에 처한다. 제 105 조 [국민투표안 등에 대한 방해죄】 ® 제 22 조의 규정에 의한 국 민투표안의 작성 • 게시를 방해하거나 훼손 • 철거한 자는 2 년 이하의 징역이나 금고 또는 100 만원 이하의 벌금에 처한다. ® 선거관리위원회의 위원이나 직원 • 국민투표사무에 관계있는 공무 원이나 경찰공무원이 제 1 항의 행위를 한 때에는 5 년 이하의 징역이나 금고에 처한다. 제 106 조 [국민투표안 등의 부정작성죄] 선거관리위원회의 위원이나 직 원 또는 국민투표사무예 종사하는 자가 제 22 조의 규정에 의한 국민 두 표안 또는 제 23 조의 규정에 의한 국민투표 공보 및 제 32 조의 규정에 의한 벽보를 부정 • 부당하게 작성 • 첨부 또는 배부하였거나 정당한 이 유없이 이를 실시하지 아니한 때에는 3 년 이하의 징역이나 금고 또는 150 만원 이하의 벌금에 처한다. 제 107 조 [투표의 비밀침해자] ® 누구든지 투표의 비밀 을 침해하거나 투표인에 대하여 두표한 또는 두표하고자 하는 내용의 표시 를 요구한 때에는 2 년 이하의 징역이나 금고 또는 100 만원 이하의 벌금에 처한

다. ®선거관리위원회의 위원이나 직원 • 경찰공무원 • 군인 기타 공무원이 제 1 항의 죄를 범한 때에는 在린 이하의 징역이나 금고에 처한다. 제 108 조 [두표나 개표의 간섭죄] ® 투표소나 개표소에서 정당한 이유 없이 투표나 개표에 간섭한 자 또는 투표를 권유하거나 기타 투표 또 는 개표에 영향을 주는 행위를 한 자는 3 년 이하의 징역 또는 금고에 처한다. ® 선거관리위원회의 위원이나 직원 또는 검사 • 경찰공무원 • 군인이 나 국민두표사무에 관계있는 공무원이 제 1 항의 죄를 범한 때에는 穴! 이하의 칭역이나 금고에 처한다. 제 109 조【투표함 등에 관한 죄】 ® 법령에 의하지 아니하고 두표함을 열거나 또는 투표함 안의 두표지를 취거 • 파괴 • 훼손 • 은닉 또는 탈취 한 자는 1 년 이상 穴! 이하의 칭역 또는 금고에 처한다. ® 검사 • 경찰공무원 또는 군인이 제 1 항의 행위를 한 때에는 1 년 이 상 10 년 이하의 징역 또는 금고에 처한다. 제 110 조 [국민투표사무 관계자나 시설 등에 대한 폭행교란죄】 선거관 리위원회의 위원이나 직원 또는 국민투표시무에 관계있는 공무원에게 폭행 또는 협박을 하거나 투표소나 개표소를 교란하거나 투표용지 • 두 표인명부 기타 국민투표에 관한 서류 또는 인장을 억류 • 훼손 또는 탈 취한 자는 花빈 이하의 칭역이나 금고 또는 50 만원 이상 350 만원 이하 의 벌금에 처한다. 제 111 조 [투표소 등에의 무기휴대남입죄] ® 무기 • 흉기 • 폭발물 기타 사람을 살상할 수 있는 물건을 휴대하고 투표소나 개표소에 난입한 자 는 5 년 이하의 징역 또는 금고에 처한다. ® 제 1 항의 죄를 범한 경우에 그 휴대한 물건은 이룰 몰수하다. 제 112 조 [다수인의 두표방해죄] ® 다수인이 집합하여 제 102 조 • 제 109 조 제 1 항 • 제 110 조 또는 제 111 조의 죄를 범한 때에는 다음의 구별에 의하여 처벌한다.

l. 주모자는 3 년 이하의 유기칭역 또는금고 2 . 타인을 지휘하거나 타인에 솔선하여 행동한 자는 1 년 이상 10 년 이하의 징역 또는금고 3. 부화하여 행동한 자는 1 년 이하의 징역이나 금고 또는 50 만원 이하의 벌금 ® 제 102 조 • 제 109 조 제 1 항 • 제 110 조 또는 제 111 조의 행위 를 할 목적으로 다수인이 집합한 때에 관계공무원으로부터 효] 이상의 해산 명령을 받았음에도 불구하고 해산하지 아니한 때에는 그 주도적인 행 위를 한 자는 5 년 이하의 칭역 또는 금고에 처하고 기타의 자는 6 월 이하의 칭역이나 금고 또는 30 만원 이하의 벌금에 처한다 .• 제 113 조 [사위등재 • 허위날인죄 등] ® 사위의 방법으로 두표인명부에 등재되게 한 자나 제 57 조 제 1 항의 경우에 있어서 허위의 날인 또는 무인을 한 자는 6 월 이하의 칭역이나 금고 또는 30 만원 이하의 벌금에 처한다. ® 두표인명부 작성에 관계있는 공무원이 투표인명부에 고의로 투표권 지를 기재하지 아니하거나, 허위의 사실을 기재한 때에는 3 년 이하의 칭역이나 금고에 처한다. 제 114 조 [사위투표죄】 ® 성명을 사칭하거나, 기타 사위의 방법으로 두표를 하거나 하려고 한 때 또는 투표인이 아닌 자가 투표 를 하거나 하려고 한 때에는 2 년 이하의 칭역이나 금고 또는 100 만원 이하의 벌 금에 처한다. ® 선거관리위원회의 위원이나 직원 • 국민두표사무에 관계있는 공무 원이 제 1 항의 죄를 범하거나 범하게 한 때에는 5 년 이하의 칭역이나 금고에 처한다. 제 115 조【두표위조 또는 증감죄】 ® 투표 를 위조하거나 그 수 물 증감 한 자는 1 년 이상 花반 이하의 칭역 또는 금고에 처한다. ® 선거관리위원회의 위원이나 직원 • 국민투표사무에 관계있는 공무 원이 제 1 항의 죄를 범한 때에는 1 년 이상 10 년이하의 징역이나 금고

에 처한다. 제 ] 16 조 [각종 제한규정의 위반죄】 제 28 조, 제 32 조 제 3 항 • 제 5 항 • 제 6 항 • 제 8 항 • 제 9 항, 제 33 조 제 2 항, 제 34 조, 제 36 조 내지 제 47 조의 규정에 위반한 자는 2 년 이하의 징역이나 금고 또는 100 만 원 이하의 벌금에 처한다. 제 117 조 [특정인 비방죄】 제 48 조의 규정에 위반한 자는 3 년 이하의 칭역이나 금고 또는 150 만원 이하의 벌금에 처한다. 제 ] 18 조 [사전운동죄 등] 제 26 조 및 제 27 조의 규정에 위반하여 운동 을 한 자는 2 년 이하의 징역이나 금고 또는 100 만원 이하의 벌금에 처 한다. 제 119 조 【참관인의 의무해태죄】 제 62 조 제 3 항의 규정에 의하여 투표 구 선거관리위원회가 선정한 두표참관인이 정당한 이유없이 참관을 거 부하거나 해태한 때에는 50 만원 이하의 벌금에 처한다. 제 120 조 【각종 제한 위반죄】 제 99 조 내지 제 119 조의에 국민두표에 관하여 이 법에 규정된 각 제한규정에 위반한 자는 20 만원 이하의 벌 금에 처한다. 제 121 조【국민투표에 관한 범죄선동죄】 누구든지 벽보·신문·잡지롤 이용하거나 기타 어떠한 방법으로든지 이 장에 규정된 죄를 범할 것을 선동한 자는 3 년 이하의 징역이나 금고 또는 150 만원 이하의 벌금에 처한다. 제 14 장 보 칙 제 122 조 [공소시효】 이 범에 규정된 죄의 공소시효는 투표일 후 3 월을 경과함으로써 완성한다. 다만, 범인이 도피한 때에는 그 기간을 1 년 으로한다. 제 123 조 【재판의 관할】 국민투표사범과 그 공범에 관한 제 1 심 재판은 지방법원합의부의 관할로 한다.

제 124 조 【고발의 의무】 각급 선거관리위원회의 위원장 • 위원 및 직원 은 그 직무를 행함에 있어서 제 99 조 내지 제 121 조의 규정에 위반되 는 행위가 있다고 인정한 때에는 이룰 고발하여야 한다. 제 125 조 [국민투표에 관한 신고 등의 시간】 이 법 또는 이 법의 시행 울 위한 대통령령 및 중앙선거관리위윈회규칙에 의하여 각급 행정기관 과 각급 선거관리위원회에 대하여 행하는 신고 • 신청 • 제출 • 보고등 은 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공휴일에 불구하고 일반직 국가공무원의 평일의 정규 근무시간중에 하여야 한다. 부칙 ® [시행일] 이 범은 공포한 날로부터 시행한다. ® 【경과조치】 이 법시행 당시 종전의 규정에 의하여 죄를 범한 사건 이 계속중이거나 처벌을 받은 자에게는 영향을 미치지 아니한다.

국민두표법 시행령 〔 대19통89 령년 령3 월제 2152 6일5 4 호〕 제 1 장 총칙 제 1 조 [목적】 이 영은 국민두표범 (이하 〈 법 〉 이라 한다)에서 위임된 사 항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제 2 장 국민두표에 관한구역 제 2 조 [투표구의 공고] 구청장 • 시장 • 군수는 국민두표일 공고일로부 터 5 일 이내에 그 관할 구역 안의 투표구를 별지 제 1 호 서식에 의하 여 공고하여야한다. 제 3 장 투표인명부 제 3 조 [투표인명부 작성의 기준서류】 투표인명부는 주민등록표에 의하 여 엄정히 조사 • 작성하여야 한다.

제 4 조【투표인명부 작성 기준서류의 예의】 천재 ·지변 기타 이에 준하 는 부득이한 사유로 주민등록표에 의하여 두표인명부를 작성할 수 없 울 때에는 그 투표권자가 거주하는 동• 리장 및 그 동· 리에 거주하는 투표권자 2 인 이상의 보증으로 작성할 수 있다. 제 5 조 【투표인명부의 서식] 투표인명부와 부재자신고인명부는 별지 제 2 호 서식 내지 별지 제 5 호 서식에 의한다. 제 6 조 【부재자신고 서식] 법 제 14 조 제 2 항의 규정에 의한 부재자신고 는 별지 제 6 호 서식에 의한다. 제 7 조 [부재자신고서 접수] ® 구청장 • 시장 • 읍장 • 면장(이하 〈 구 • 시 • 읍 • 면의 장 〉 이라 한다)이 부재자신고서를 받은 때에는 별지 제 7 호 서식의 부재자신고서 접수부에 기재한 후, 투표인명부에 등재되고 신고 요건이 갖추어진 자는 부재자신고인명부에 등재하여야 하며 그러 하지 아니한 자는 그 사유를 부재자신고서 접수부의 비고란에 명기하 고 본인에게 죽시 그 뜻을 통지하여야 한다. ® 제 1 항의 규정에 의하여 부재자신고인명부에 등재한 때에는 투표인 명부의 그 해당자 비고란에 〈 부재자 〉 라고 명기하고, 구 • 시 • 읍 • 면의 장의 사인을 날인하여야 한다. 제 8 조 [투표인명부 작성】 구 • 시 • 읍 • 면의 장은 투표구별로 투표인명 부는 4 통을, 부재자신고인명부는 2 통을 작성하여야 한다. 제 9 조 【투표인명부 작성 공무원 등의 임면통보 서식] 법 제 15 조 제 2 항의 규정에 의한 구 • 시 • 읍 • 면의 장과 투표인명부 작성에 종사하~근 공무원의 임면통보는 별지 제 8 호 서식에 의한다. 제 10 조【투표인명부의 날인 안영신고] 구·시·읍·면의 장은국민투 표일 공고일부터 3 일이내에 투표인명부(부재자신고인명부 를 포함한 다)에 날인할 인장의 인영을 별지 제 9 호 서식에 의하여 관할 구 • 시 • 군 선거관리위원회에 신고하여야 한다. 제 11 조 [투표인명부 열람】 ® 구 • 시 • 읍 • 면의 장이 법 제 16 조 제 1 항의 규정에 의하여 두표인명부를- 열람하게 할 때에는 관계 공무원이

참여하여야한다. ® 통 • 리의 장은 관할 구역 안의 두표인이 투표인명부를 공람하도록 계몽할수있다. 제 12 조 [명부 열람시간 및 장소 등】 ® 투표인명부의 열람 및 공람시 간은 공휴일에 불구하고 매일 상오 양]부터 하오 앙]까지로 한다. ® 투표인명부의 열람 및 공람장소와 시간의 공고는 별지 제 10 호 서 식에 의하여야한다. 제 13 조[투표인명부의 수정】 ®두표인명부는 투표인명부의 작성기간 이 지난 후에는 제 2 항 내지 제 4 항의 경우를 제의하고는 이를 수정할 수없다. ® 법 제 17 조 제 2 항 또는 법 제 18 조 제 2 항의 규정에 의하여 투표 인명부를 수정할 때에는 그 사유와 연, 월, 일을 비고란에 명기하고, 구· 시 • 읍· 면의 장의 사인을 날인하여야 한다. ® 투표인명부의 열람기간이 지난 후 투표인명부 확정 전까지 투표인 명부에 등재된 자중 오기 또는 자격이 없는 투표인이나 사망자가 있는 것울 발견한 때에는 이룰 수정하고, 비고란에 그 사유와 연, 월, 일을 명기하며 구 • 시 • 읍 • 면의 장의 사인을 날인하되 자격이 없는 투표인 이나 사망자에 대하여는 이를 삭제하여야 한다. ® 투표인명부 확정 후 오기 또는 자격이 없는 투표인이나 사망자가 있는 것을 발견한 때에는 두표인명부의 비고란에 그 사실을 기재하여 야한다. ® 제 2 항 내지 제 4 항의 규정에 의하여 투표인명부를- 수정한 때에는 그 투표인명부 확정 후 별지 제 11 호 서식에 의하여 관할 구·시 ·군 선거관리위원회와 투표구 선거관리위원회에 통보하여야 한다. 제 14 조【투표인명부의 작성 및 확정상황 통보】 구·시 ·읍·면의 장은 투표인명부의 작성상황과 투표인명부 및 부재자신고인명부의 확정상 황을 별지 제 12 호 서식 내지 별지 제 14 호 서식에 의하여 지체없이 관할 구·시 ·군 선거관리위원회에 통보하여야 하며, 관할 구·시 •

군 선거관리위원회는 서울특별시 • 직할시 • 도 선거관리위원회 (이하 〈시 ·도 선거관리위원회 〉 라 한다)에, 시 • 도 선거관리위원회는 중앙선 거관리위원회에 각각 보고하여야 한다. 제 15 조 【부재자신고서 송부】 구 나] • 읍 • 면의 장은 부재자 시고인명 부에 등재된 자의 부재자신고서를 그 명부의 기재순으로 정리하여 그 명부 확정 후죽시 관할 구·시 ·군 선거 관리위원회에 송부하여야 한 다. 제 16 조 【투표인명부의 송부] 구 • 시 • 읍 • 면의 장은 두표인명부 확정 후 죽시 당해 두표구 선거관리위원회에 두표인명부 1 통을 송부하여야 한다. 제 17 조 【투표인명부의 재작성】 ® 구 • 시 • 읍 • 면의 장이 법 제 20 조 제 1 항 본문의 규정에 의하여 두표인명부나 부재자신고안명부를 다시 작성할 때에는 법 제 14 조 내지 제 19 조의 규정을 준용하되, 부득이한 사유가 있는 경우에는 관할 구 • 시 • 군 선거관리위원회의 의결을 거쳐 투표인명부의 작성기준일 • 작성기간 • 열람기간 • 열람장소 • 이의 신청 및 심사결정과 확정 등 재작성에 관하여 필요한 사항을 따로 정할 수 있다. ® 투표인명부 전부가 멸실되어 법 제 20 조 제 1 항 본문의 규정에 의 하여 두표인명부를 재작성할 경우 그 열람기간은 3 일간으로 하고 열람 종료일로부터 3 일이 경과한 날에 확정된다. ® 제 1 항의 규정에 의하여 투표인명부의 재작성에 관하여 필요한 사 항을 따로 정한 경우에는 이를 공고하여야 한다. 제 18 조[투표인명부사본의 작성 •교부신청 등] ® 법 제 21 조 제 2 항 의 규정에 의한 투표인명부(부재자신고인명부 를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 사본 교부신청은 별지 제 15 호 서식에 의하되 투표인 명부사본 작성 비용을· 신청과 동시에 납부하여야 한다. 다만, 부재자 신고인명부사본 작성비용은 교부시에 이 를 납부하여야 한다. ® 구 • 시 • 읍 • 면의 장은 두표인명부 작성만료일 다음날에 투표인명

부사본 작성비용을 결정하고 이 를 별지 제 16 호 서식에 의하여 공고하 여야한다. ® 구· 시 ·읍· 면의 장은 법 제 21 조 제 1 항의 규정에 의한 투표인명 부의 사본을 작성하는 경우에는 사본 끝에 별지 제 17 호 서식에 따라 원본과 틀림이 없음을 증명하여야 한다. @ 법 제 20 조 제 1 항의 규정에 의하여 투표안명부 를 재작성한 경우려] 도 투표인명부 사본을 교부하여야 한다. 다만, 부득이한 사유로 이룰 교부하지 못한 때에는 두표일로부터 10 일 이내에 납부한 투표안명부 사본 작성비용을 반환하여야 한다. 제 4 장 국민투표안의 게시 등 제 l9 조 【국민투표안의 게시] 법 제 22 조의 규정에 의한 국민투표안의 게시는 국민투표일 공고일로부터 5 일 이내에 하여야 한다. 제 20 조 [국민투표공보의 발행] 구 • 시 • 군 선거관리위원회는 법 제 23 조의 규정에 의한 국민투표 공보를 효] 송부하여야 한다. 다만, 부재 자신고인명부에 등재된 투표인에게는 1 회 송부하여야 한다. 제 5 장 국민투표에 관한운동 제 2] 조 【방송시설을 이용한 연설] ® 법 제 30 조 제 1 항의 규정에 의하 여 국회의 원내교섭단체를 구성한 정당(이하 〈정 당 〉 이라 한다)이 연설 원을 지명하여 텔레비전 또는 라디오 방송시설 (이하 〈 방송시설 〉 이라 한다)을 이용하여 연설을 하고자 할 때에는 중앙선거관리위원회가 지 정하는 방송시설을 이용하여야 한다. ® 법 제 30 조 제 4 항의 규정에 의하여 방송시설을 이용한 연설을 하 고자 신청서를 제출한 정당의 수가 찬성 • 반대별로 3 을 초과하는 경우 에는 그 신청을 받은 순서에 의하여 방송시설을 이용할 筑J당을 결정

하여 정당마다 각 1 회씩 방송시설을 이용하게 한다. 다만 그 신청을 받은 순서가 같은 경우에는 국민투표일 공고일 현재 국회의 다수의석 순에 의하며 신청 순서가 같고 국회의석의 수도 같은 때에는 최근에 실시한 국회의원 총선거에서의 다수 득표순에 의한다. ® 법 제 30 조 제 4 항의 규정에 의하여 방송시설을 이용한 연설을 하 고자 신청서를 제출한 정당의 수가 찬성 • 반대별로 3 인 경우에는 그 3 정당의 신청한 연설 횟수에 불구하고 각 정당마다 1 회씩 방송시설을 이용하게 한다. ® 법 제 30 조 제 4 항의 규정에 의하여 방송시설을 이용한 연설을 하 고자 신청서를 제출한 정당의 수가 찬성 • 반대별로 2 이고 2 정당이 신 청한 연설 횟수의 총 수가 3 을 초과하는 경우에는 각 정당에게 1 회씩 방송시설을 이용하게 하고 잔여 1 회는 그 신청을 받은 순서에 의하여 방송시설을 이용할 정당을 결정한다. 다만, 그 신청을 받은 순서가 같 은 경우에는 제 2 항 단서의 규정을 준용한다. ® 법 제 30 조 제 5 항의 규정에 의한 방송시설의 이용시간이 중첩되는 경우의 그 일시와 순서의 조정은 그 신청을 받은 순서가 같은 경우에 는 제 2 항 단서의 규정을 준용한다. 제 22 조【방송시설을 이용한 대담·토론] ® 법 제 31 조 제 3 항 및 제 4 항의 규정에 의하여 방송시설을 경영하는 자가 대담 또는 토론(이하 匡론 등 〉 이라 한다)을 주관하여 개최하고자 할 때에는 먼저 토론 등 울 하고자 하는 정당과 협의하여 토론 등에 참가할 연설원 (이하 이 조 에서 〈참 가자 〉 라 한다)을 결정하고, 참가자와 협의하여 토론 등의 내 용, 범위, 참가자별 발언시간과 발언 횟수 등 토론 등의 진행에 관하 여 필요한 사항을 결정하여야 한다. ® 방송시설을 경영하는 자는 제 1 항의 규정에 의하여 토론 등에의 참 가자를 결정할 때에는 찬성측과 반대측별로 갇은 수로 하여야 한다. ® 방송시설을 경영하는 자는 제 1 항의 규정에 의한 토론 등을 방송 • 방영할 때에는 그 방송 • 방영시간과 참가자에 대한 질문내용 등을 공

정하게 하고, 참가자가 허위의 사실을 진술하거나 특정정당 또는 특정 인을 비방하지 아니하는 방법으로 진행되도록 하여야 한다. 제 2 3 조 【연설회] ® 법 제 32 조 제 3 항의 규정에 의한 연설회의 개최 신고는 주최자, 연설장소, 연설일시, 소요시간, 연설원의 성명 • 연 령 • 성별 • 직업을 기재한 서면으로 하여야 한다. ® 제 1 항의 경우에 법 제 33 조 제 1 항의 규정에 의한 공공시설 등 의 의 시설에서 연설회를 개최하고자 할 때에는 그 시설의 관리자의 사용 승낙서를 첨부하여야 한다. ® 연설회 개최의 신고서식 등 필요한 사항은 중앙선거관리위원회가 정한다 . 제 24 조 [고지벽보] 법 제 32 조 제 8 항의 규정에 의한 연설회의 고지벽 보는 이동할 수 없는 고정된 장소에 첩부하여야 한다 . 제 2 5 조 [공공시설 등의 이용】 ® 법 제 33 조 제 1 항 제 2 호의 규정에 의한 공공시설 등은 하천·제방·국공유 임야 및 국공유 유휴지로 한 다. ® 법 제 33 조 제 1 항의 규정에 의하여 정당이 연설회의 장소로서 공 공시설 등을 이용하고자 할 때에는 그 이용할 공공시설 등의 명칭 • 위 치 • 이용일시와 소요시간울 기재한 허가신청서를 연설회 개최일 전일 까지 관할 구 • 시 • 군 선거관리위원회를 거쳐 그 공공시설 등의 관리 자에게 제출하여 허가를 받아야 한다. ® 법 제 33 조 제 2 항의 규정에 의한 수업시간은 평일은 상오 7 시부터 하오 心]까지로, 토요일은 상오 7 시부터 하오 宏 1 까지로 한다. 제 26 조 【소형 인쇄물의 내용】 법 제 35 조의 규정에 의한 소형 인쇄물 에는 국민투표안에 대한 찬성 또는 반대의 의견만을 게재하여야 하며, 허위의 사실이나 특정정당 또는 특정인을 비방하는 내용을 게재할 수 없다.

제 6 장 국민투표일과 투표 제 27 조 【두표소의 설비] 투표구 선거관리위원회 위원장은 투표일 전일 까지 두표소에 선거관리위원회의 좌석, 투표인명부의 대조, 두표용지 의 교부와 기표, 투표함의 설치, 투표참관인의 참관 등에 필요한 장소 를 각각 설비하여야 한다. 제 28 조 [투표에 관한 공고 등의 서식] 법 제 51 조 제 1 항의 규정에 의 한 투표소의 명칭과 소재지의 공고서식과 법 제 51 조 제 7 항의 규정에 의한 투표사무 종사원 성명의 공고 서식은 중앙선거관리위원회가 정한 다. 제 29 조 【우편투표의 접수] ® 구 • 시 • 군 선거관리위원회가 투표일의 하오 언]까지 접수한 우편투표는 부재자신고인명부 소정란에 그 접수 일시를 기재한 후 아를 투표함에 투입하여야 한다. ® 투표 마감시간 경과 후 개표록 작성완료시까지 도 착 된 우편 투표 는 두표함에 투입하지 아니하고, 이를 따로 보관하여 개 표 록에 기재하여 야한다. 제 30 조 [우편두표용 투표함의 비치] 구 • 시 • 군 선거관리위원 회 는 우 편두표용지 발송과 동시에 우편투표용 투표함을 부재자신고인명부에 등재된 투표인 양J인당 1 개의 비율을 한도로 구 • 시 • 군 선거관리위 원회 사무소 안에 비치하되 두표함 내의의 이상유무에 관하여 검사한 후 안뚜껑울 잠그고 출석한 위원 전원아 안뚜껑과 자물쇠 물 봉쇄 • 봉 인하여야한다. 제 31 조[정당 대리안 등의 투표용지 가인] ® 구·시 ·군 선거 관 리위 원회는 법 제 54 조 제 5 항 및 제 6 항의 규정에 의하여 두표 용지에 가 인하는 정당 대리인 또는 구 • 시 • 군 선거관리위원회 위원장의 인장의 인영을 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따라 당해 선거관리위 원회 위원 과반수 출석하에 가인 당일(가인이 2 일 이상 요 할 경우에는 가인 개시일을 말한다)의 가인 개시 직전에 당해 선거관리위원회에 비

치하는 인영등록대장에 등록하게 하고, 투표용지에 가인할 때에는 당 해 선거관리위원회위원 2 인 이상이 가인누락 여부 • 등록된 인장에 의 한 가인 여부 기타 가안 상황을 확인하여야 한다 . ® 구 • 시 • 군 선거관리위원회 위원장은 제 1 항의 규정에 의하여 등록 된 인장을 중앙선거관리위원회가 정하는 바에 따라 가인이 종료될 때 까지 가인장소 밖으로 지출할 수 없다. ® 가인을 하루에 마치지 못하고 다음날에 계속하는 경우에는 중단시 에 인영등록대장과 등록된 인장울 함께 봉인하여 당해 구 • 시 • 군 선 거관리위원회에 보관하고, 다음날 가인을 계속할 때에는 당해 선거관 리위원회 위원 과반수가 출석하여 봉인을 열어 인장이 인영등록대장에 등록된 것임을 다시 확인한 후 가인을 계속하여야 한다. ® 구 • 시 • 군 선거관리위원회는 중앙선거관리위원회가 정하는 바에 따라 가인록을 비치하고 투표용지의 총매수 • 매일의 가인매수 및 잔여 매수 기타 가인에 관한 사항을 기재하여야 한다. ® 제 1 항의 규정에 의한 인영등록대장은 가인이 끝날 때까지 당해 구 • 시 • 군 선거관리위원회 위원장이 가인장소에 보관하고 가인이 끝 난 때에는 이를 봉인하여 보관하여야 한다. 제 32 조 [투표용지의 모형과 인쇄소의 공고서식] 법 제 55 조의 규정에 의한 투표용지의 모형과 두표용지 인쇄소의 공고서식은 중앙선거관리 위원회가정한다. 제 33 조 [투표통지표등의 서식] 법 제 56 조의 규정에 의한 투표통지 표 • 수령증 • 투표통지표 교부록은 별지 제 18 호 서식 내지 별지 제 21 호서식에 의한다. 제 34 조 [투표통지표 교부반】 투표통지표는 투표구별로 교부하되 , 구 • 시 • 읍 • 면의 장은 기일내에 교부하기 위하여 필요하다고 인정할 때에 는 투표구별로 수개의 두표통지표 교부반을 편성하여 교부할 수 있다. 제 35 조 [투표통지표 교부입회】 ® 정당은 법 제 56 조 제 5 항의 규정에 의한 투표통지표 교부 입회인을 지명하여 입회하게 하고자 할 때에는

당해 구 • 시 • 읍 • 면 또는 투표구 선거관리위원회에서 두표통지표 교 부반의 수를 확인하여 그 입회인의 성명 • 주소를 투표인명부 확정일전 2 일까지 별지 제 22 호 서식에 의하여 당해 구·시 ·읍· 면의 장 및 투 표구 선거관리위원회에 신고하여야 하며, 신고된 두표통지표 교부 입 회인은 당해 구 • 시 • 읍 • 면의 장 및 투표구 선거관리위원회에서 투표 통지표 교부일정을 확인하여야 한다. ® 구 • 시 • 읍 • 면의 장 및 투표구 선거관리위원회는 정당아 지명하는 입회인이 없거나 지정된 시간까지 참여하지 아니한 때에는 입회를 포 기한 것으로 보고 그 사유를· 투표통지표 교부록에 명시하여야 한다. ® 투표통지표 교부 입회인은 두표통지표 교부과정에 있어서 이의가 있을 때에는 당해 구 • 시 • 읍 • 면의 장 또는 투표구 선거관리위원회에 그 시정을 요구할 수 있으며, 시정의 요구를 받은 구·시 ·읍·면의 장 또는 투표구 선거관리위원회는 그 요구가 정당하다고 인정한 때에 는 이룰 시정하여야 한다. 제 36 조 [투표의 계속전행] 투표구 선거관리위원회는 법 제 57 조 제 1 항의 규정에 의한 본인 여부를· 확인함에 있어 시간을 요할 경우에는 이를 확인하는 동안에도 다른 투표인에 대하여는 계속하여 투표 를 진 행시켜야한다. 제 37 조 【투표용지에의 날인] ® 우편투표용지의 투표구 선거관리위원 회위원장 사인날인란에는 구 • 시 • 군 선거관리위원회 위원장의 사인 울날인하여야한다. ® 법 제 57 조 제 2 항의 규정에 의한 투표구 선거관리위원회 위원장의 사인은 그 인영을 중앙선거관리위원회 규칙이 정하는 바에 따라 당해 투표구 선거관리위원회 위원 과반수 출석하에 투표당일 투표 개시 직전 에 당해 선거관리위원회가 비치하는 인영등록대장에 등 록 하여야 한 다. ® 두표구 선거관리위원회는 제 2 항의 규정에 의하여 등록된 인장을 중앙선거관리위원회가 정하는 바에 따라 날인이 종료 될 때까지 두표소

밖으로지출할수없다. ® 제 2 항의 규정에 의한 인영등록대장은 날인이 끝날 때까지 당해 두 표구선거관리위원회가 날인장소에 보관하고, 구 • 시 • 군 선거관리위 원회에 투표함을송부할 때에 봉인하여 송부하여야 하며, 구·시 규군 선거관리위원회는 이를 봉인하여 보관하여야 한다. 제 38 조 [정당 추천위원의 투표용지 가인] ® 법 제 57 조 제 2 항 후단 의 규정에 의한 정당추천위원의 투표용지에의 가인은 당해 투표구 선 거관리위원회가 지정하는 장소에서 행하되, 그 투표구 선거관리위원 회에서 정한 가인 개시시간에 정당 추천위원이 모두 출석하지 아니하 더라도 출석한 정당 추천위원은 가인을 개시하며, 가인 개시시간 후에 정당 추천위원이 출석한 때에는 그 위원은 다른 위원이 이미 가인한 처음의 투표용지로부터 가인한다. ® 정당 추천위원이 가인을 두표구 선거관리위원회에서 정한 시간내에 마치지 못한 때에는 투표개시 시각 전까지 계속하여 가인하되, 투표개 시 시각까지 가인을 마치지 못한 때에는 투표구 선거관리위원회 위원 장이 가인종료를 선포하고 가인을 마치지 못한 사유와 가인하지 못한 투표용지 매수 및 그 일련번호를 투표록에 기재하여야 한다. 정당 추 천위원이 없거나 정당 추천위원이 정당한 이유없이 가인을 거부 또는 기타 사유로 가인할 수 없거나 가인하지 아니한 경우에도 또한 같다. ® 제 2 항의 규정에 의하여 가인이 되지 아니한 경우에는 그 정당 추 천위원이 가인하여야 할 난을 공백으로 두고 투표를 진행하여야 한다. @ 두표구 선거관리위원회는 정당 추천위원이 투표용지에 가인하는 인 장의 인영을 중앙선거관리위원회의 규칙이 정하는 바에 따라 투표구 선거관리위원회 위원 과반수 출석하에 가인개시 직전에 당해 선거관리 위원회에 비치하는 인영등록대장에 등록하게 하고, 가인을 하는 정당 추천위원이 아닌 2 인 이상의 투표구 선거관리위원회 위원이 가인누락 여부, 등록된 인장에 의한 가인 여부 기타 가인 상황을 확인하여야 한 다.

® 투표구 선거관리위원회 위원장은 제 4 항의 규정에 의하여 등록된 인장을 중앙선거관리위원회가 정하는· 바에 따라 가인이 종료될 때까지 가인장소 밖으로 지출할 수 없다. ® 제 4 항의 규정에 의한 인영등록대장은 가인이 끝날 때까지는 당해 투표구 선거관리위원회에서 가인장소에 보관하고, 투표가 끝날 때까 지는 당해 투표구 선거관리위원회에서 투표소에 보관한 후 구 • 시 • 군 선거관리위원회에 투표함을 송부할 때에 이를 봉인하여 송부하여야 하 며, 구 • 시 • 군 선거관리위원회는 이를 봉인하여 보관하여야 한다. 제 39 조 【우편투표용지의 발송] 우편투표용지는 부재자신고인명부에 의 하여 중앙선거관리위원회가 지정하는 우체국을 통하여 발송하여야 한 다. 제 40 조 【우편투표용 봉투의 규격] 우편투표용지의 발송과 회송의 봉투 규격과 봉투의 기재사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다. 제 41 조【우편투표의 기표] 우편투표용지를 받은 두표인은 투표용지에 기표하여 내봉투에 넣어 봉함하고, 다시 이룰 외봉두에 넣어 봉함한 후 그 앞면의 지정된 부분에 기명하여야 한다. 제 42 조 【우편투표의 취급] 우편투표는 다른 우편물보다 우선 취급하여 야한다. 제 43 조 [우편투표용 기표소의 설치] ® 법 제 59 조 제 5 항의 규정에 의하여 기표소를 설치하여야 하는 기관 또는 시설은 우편투표 를 하는 자가 100 인 이상 소속된 기관 또는 시설로 한다. 다만, 우편투표 를 하는 자가 100 인 미만의 기관이나 시설이라도 기표소 설치가 필요한 경우에는 이룰 설치할 수 있다. ® 제 1 항의 기관 또는 시설의 장은 영내 • 함정 • 병원 ·요양소· 수용 소 • 교도소 또는 선박안의 투표하기 편리한 곳에 투표일 전 9 일까지 기표소를 설치하되 기관 또는 시설의 사정에 따라 엄 H 소 이상에 분산 설치할수있다. ® 제 2 항의 기표소를 설치한 때에는 기관 또는 시설의 장은 중앙선거

관리위원회가 정하는 바에 따라 기표소의 위치, 설치 년, 월, 일 등 필요한 사항을 기관 또는 시설 안의 잘 보이는 곳에 게시하여야 한다. ® 법 제 59 조 제 5 항의 규정에 의하여 기표소를 설치한 기관 또는 시 설의 장은 그 설치 즉시 관할 구·시 ·군 선거관리위원회에 이를 통보 하여야한다. 제 44 조 [투표참관】 투표참관인이 투표참관 도중에 어느 투표인에 관하 여 이의가 있는 경우에는 당해 두표구 선거관리위원회를 통하여 그 시 정을요구하여야한다. 제 45 조【투표참관과 질서유지】 두표참관인은 투표참관 도중에 투표인 에 대하여 직접 질문하거나 기타 투표 또는 투표사무를 방해 • 간섭 또 는 지연시키거나 찬성 또는 반대를 권유하거나 어떠한 방법으로든지 투표에 영향을 주는 행위를 하여서는 아니된다. 제 46 조 [투표참관인의 신고] ® 법 제 62 조 제 2 항 및 제 4 항의 규정에 의한 투표참관인의 신고는 서면으로 하여야 한다. ® 제 1 항의 신고서의 서식은 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다. 제 7 장 개 표 제 47 조 【개표소의 설비] 구 • 시 • 군 선거관리위원회 위원장은 개표일 전일까지 개표소에 두표함의 접수 및 개함과 투표지의 점검 • 검산 및 개표참관인의 참관 등에 필요한 시설을 하여야 한다. 제 48 조 [개표장소 등의 공고서식] 법 제 73 조 제 1 항 및 제 3 항의 규정 에 의한 개표장소 및 개표사무종사원의 성명의 공고서식은 중앙선거관 리위원회규칙으로 정한다. 제 49 조 [우편투표용두표함의 개함】 구 • 시 • 군 선거관리위원회 위원장 은 우편투표용 투표함을 개함한 후에 투표수를 계산하여 부재자신고인 명부에 의한 두표수와 대조하고 그 결과를 공표하여야 한다. 제 50 조 【무표함의 개함과 접검 등】 구 • 시 • 군 선거관리위원회 위원장

은 범 제 76 조 제 1 항 본문의 규정에 의하여 투표함의 봉쇄 • 봉인을 검 사한 때에는 그 상황을, 법 제 76 조 제 2 항의 규정에 의한 대조를 완 료한 때에는 그 결과를 각각 공표하여야 하며, 법 제 79 조의 규정에 의한 결정이 있는 때에는 그때마다 그 내용을 공표하여야 한다. 제 51 조 [투표결과의 공표】 법 제 76 조 제 4 항과 법 제 82 조 • 법 제 86 조 및 법 제 89 조의 규정에 의하여 투표결과를 공표할 때에는 동시에 무효표수를 공표하여야 한다. 제 52 조 [개표참관] 개표참관인이 개표참관 도중에 개표에 관하여 이의 가 있는 경우에는 당해 구 • 시 • 군 선거관리위원회를 통하여 그 시정 을요구하여야한다. 제 53 조 [개표참관인의 신고] ® 법 제 77 조 제 4 항의 규정에 의한 개 표참관인의 신고는 서면으로 하여야 한다. ® 제 1 항의 신고서의 서식은 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다. -l:-:I,女 1 이 영은 공포한 날로부터 시행한다.

국민두표법 시행규칙 〔 중19앙89 선년 거3 관월 리2위, 일원 회규’ 칙 제 70 호〕 제 1 장 총칙 제 1 조 [목적] 이 규칙은 국민두표범 (이하 〈 법 〉 이라 한다) 및 동법 시행 령 (이하 〈 영 〉 이라 한다)에서 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항울 규정함을 목적으로 한다. 제 2 조 [인구수 공시】 중앙선거관리위원회는 국민투표 공고일로부터 3 일 이내에 법 제 5 조의 규정에 의한 전국의 인구수롤 개표구별로 별지 제 1 호 서식에 의하여 공시하여야 한다. 제 2 장 국민투표안의 게시 등 제 3 조 【국민두표안의 게시】 ® 법 제 22 조 제 2 항의 규정에 의한 국민 투표안의 게시매수는 동 • 군에 있어서는 읍 • 면단위의 인구를 기준으 로 산출하되 구 • 시에 있어서는 인구 300 인에 1 매 , 군에 있어서는 인 구 100 인에 1 매의 비율로 게시한다. ® 국민투표안의 게시문은 그 내용을 통행인이 쉽게 알 수 있는 크기 로 하되 그 규격과 서식은 국민투표안의 자수 등을 참작하여 그때 그 때 중앙선거관리위위원회에서 정한다.

® 국민투표일은 국민투표일 공고일로부터 5 일 이내에 비바람 등으로 그 효용이 상실되지 아니하는 장소로서 투표인의 왕래가 많은 곳이나 항상 모임장소로 사용되고 있는 광장 • 건물 또는 게시판 등에 첩부하 여야한다. ® 구 • 시 • 군 선거관리위원회와 투표구 선거관리위원회는 게시물의 관리를 위하여 수시로 순회, 확인하여야 한다. 제 4 조 【국민두표공보] ® 법 제 23 조의 규정에 의한 국민투표공보에 게재할 국민투표안의 제안 이유, 주요 골자와 그 내용은 대통령이 공 고한 공고문에 의하되 구체적인 규격과 서식은 국민투표안의 자수등을­ 참작하여 그때 그때 중앙선거관리위원회가 정한다. ® 제 1 항의 국민두표공보에 게재할 사항은 중앙선거관리위원회가 정 하여 구 • 시 • 군 선거관리위원회에 통지하되 국민두표절차에는 투표 용지의 모형과 투표할 때에는 반드시 주민등록층을 제시하여야 한다는 유의사항과 두표철차에 관한 도해 등 필요한 사항을 기재하여야 한다. 제 3 장 국민투표에 관한 운동 제 5 조【연설원의 신분증명서】 구•시 ·군 선거관리위원회 위원장은 법 제 32 조의 규정에 의한 연설회의 연설원에 대하여 별지 제 2 호 서식에 의한 신분증명서를 발급하여야 한다. 제 6 조 [방송시설을 이용한 연설] ® 정당이 방송시설을 이용하여 연설 하고자 하는 때에는 별지 제 3 호 서식의 때에 의한 신청서에 국민투 표 안에 관한 찬성 • 반대를 표시하여 중앙선거관리위원회에 제 출 하여야 한다. ® 중앙선거관리위원회는 국민투표일 공고일 후, 5 일 이내에 방송일 시와 방송순서를 결정하여 이를 별지 제 3 호 서식의 때에 의하여 공고 하고 지체없이 정당 및 방송시설의 경영자에게 통지하여야 한다. ® 정당이 연설원을 교체하고자 하는 때에는 그 연설원의 방송시설 이

용일 전일까지 중앙선거관리위원회에 별지 제효i 서식의 때에 의하여 신고하여야 하며 중앙선거관리위원희는 이를 죽시 별지 제 3 호 서식의 (라)에 의하여 공고하고 당해 방송시설의 경영자에게 통지하여야 한다. ® 연설원이 지정된 방송시설 이용일시에 방송시설을 이용하지 아니한 경우에도 그 이용횟수에 산입한다. 다만, 방송시설의 귀책사유로 인 한 경우에는 그러하지 아니하다. ® 방송시설의 경영자는 방송시설을 이용한 연설의 일시 등의 사전 고 지와 방송보조시설의 활용에 있어서는 모든 정당에 공평하게 하여야 한다. 제 7 조 [방송시설을 이용한 대담 • 토론의 신고] 법 제 31 조 제 8 항의 규 정에 의한 방송시설을 이용한 대담 • 토론의 신고는 별지 제 4 호 서식 에 의한다. 제 8 조 【연설회개최 산고 등] ® 영 제 23 조 제 1 항 및 영 제 25 조 제 2 항의 규정에 의한 연설회 개최의 신고서와 공공시설이용 신청서는 별 지 제 5 호서식의 바) • 때에 의한다. ® l 구·시 ·군의 구역인에 2 이상의 구·시 ·군 선거관리위원회가 있는 경우 법 제 32 조 제 3 항 규정에 의한 연설회 개최신고와 법 동조 제 8 항의 규정에 의한 고지벽보의 검인 및 법 제 36 조 제 3 항의 규정 에 의한 확성장치에 의한 연설회 고지의 신고와 영 제 25 조 제 2 항의 규정에 의한 공공시설이용 신청서의 경유는 당해 구 • 시 • 군의 구역안 에 있는 구 • 시 • 군 선거관리위원회 중 선거관리위원회법 시행규칙 별 표 l 의 갑선거관리위원회에 하여야 한다. 제 9 조 [연설회고지벽보] ® 법 제 32 조 제 8 항의 규정에 의한 연설회 고지벽보의 검인은 별지 제 6 호 양식에 의한다. ® 법 제 32 조 제 9 항의 규정에 의한 연설회 고지 벽보의 규격과 그 기재사항은 별지 제 7 호 서식에 의하되, 연설회 고지 벽보를 첩부한 연설회 개최자는 연설회 종료후 지체없이 이룰 철거하여야 한다. 제 10 조 [공공시설의 이용] 구 • 시 • 군 선거관리위원회는 영 제 25 조

제 2 항의 규정에 의하여 정당으로부터 공공시설이용 신청서의 경유요 청을 받았을 때에는 별지 제 8 호 양식에 의한 경유인을 날인하여야 한 다. 제 1] 조【연설회 고지 방송】 ®법 제 36 조 제 3 항의 규정에 의한 연설 회 고지 방송의 신고는 별지 제 9 호 서식의 때에 의한다. ® 연설회 고지 방송의 신고를 받은 구 • 시 • 군 선거관리위원회는 별 지 제 9 호 서식의 때에 의한 연설회 고지용 차량의 표지를 교부하여 동 차량의 앞면의 눈에 잘띄는 곳에 부착하도록 한다. ® 연설회 고지 방송을 실시할 때에는 찬 • 반 구분, 개최정당명, 연설 일시, 연설장소, 연설원 성명만을 고지하여야 하며, 녹음에 의한 방 법으로 이를 실시할 수 있다. 제 4 장 국민투표일과 두표 제 12 조[투표에 관한 공고서식] 법 제 51 조 제 1 항의 규정에 의한 투 표소의 명칭과 소재지의 공고 및 법 동조 제 7 항의 규정에 의한 투표 사무종사원의 성명공고는 별지 제 10 호 서식 및 제 11 호 서식에 의한 다. 제 13 조【투표용지의 규격】 ® 법 제 53 조 제 2 항의 규정에 의한 투표 용지는 별지 제 12 호 서식에 의한다. ® 투표용지를 작성하였을 때에는 별지 제 13 호 서식에 의하여 그 수 불상황을 정확히 기재하여야 한다. 제 14 조【투표함의 규격] ® 두표함은 2 중 뚜껑으로 제작하고, 뚜껑마 다 자물쇠를 설비하여야 한다. ® 법 제 54 조 제 1 항의 규정에 의한 투표함은 국회의원선거법에 의한 투표함으로한다. 제 15 조[우편투표용 두표함을 설치할 때의 조치】 ® 구·시 ·군 선거 관리위원회가 우편투표함을 비치할 때에는 법 제 57 조 제 3 항의 규정

에 의한 정당추천 우편투표 참관인의 참여하에 투표함 안팎의 이상유 무에 관하여 검사한 후 투입구와 안뚜껑 및 자물쇠를 봉쇄 • 봉인하여 야 한다. 이 경우 우편두표 참관인이 지정된 시각까지 참여하지 아니 하는 때에는 참관을 포기한 것으로 보고 우편투표 발송록에 그 사실을 기재하여야한다. ® 제 1 항의 규정에 의한 우편투표함의 설치는 투표인 筑J인에 1 개의 비율로한다. (우편 투표의 접수는 제 37 조 참조) 제 16 조 [투표용지의 날인】 ® 법 제 54 조 제 4 항의 규정에 의한 투표 용지에의 구 • 시 • 군 선거관리위원회 청인의 날인은 그 인영의 인쇄로 갈음할 수 있으며 인쇄할 경우에는 기본청인의 인영으로 하되 인주색 으로인쇄하여야한다. ® 투표용지에 청인의 인영을 인쇄하지 아니하고 직접 날인하는 구 • 시 • 군 선거관리위원회는 투표용지에 날인하기 위하여 투표용지 날인 용 청인을 투표인 3 만인에 1 개의 비율로 2 이상의 청안을 사용할 수 있다. 이 경우에는 기본 청인으로부터 시작하여 청인 상부에 일련번호 룰표시하여야한다. ® 제 2 항에 규정된 청인의 인영은 별지 제 14 호 서식에 의하여 당해 구 • 시 • 군 선거관리위원회에 등록 • 비치하여야 하며, 기본청인 이의 의 청인은 용도가 끝난 즉시 참여위원 전원이 봉인하여 보관하여야 한 다. 제 17 조 [정당 대리인 등의 가인] ® 정당(읍 • 면 • 동 연락소는 제의한 댜 이 조에서는 이하 같다)은 국민투표공고일로부터 6 일 이내에 투 표용지에 가인할 각 1 인의 정당 대리인을 별지 제 15 호 서식에 의하여 당해 구 • 시 • 군 선거관리위원회에 추천 • 신고하여야 한다. ® 구 • 시 • 군 선거관리위원회는 제 1 항의 규정에 의한 추천 • 신고기

간만료일 다음날까지 정당아 지정하는 자의 참여하에 투표용지에 가인 할 정당 대리인을 추첨하여야 한다. 이 경우 정당 대리인의 추첨은 추 첨시각까지 추첨에 참여한 자가 2 인인 때는 그 정당이 추천한 자를, 추첨에 참여한 자가 1 인 뿐인 때에는 그 정당이 추천한 자를 우선 지 정하고 나머지 1 인의 정당대리인은 당해 구 • 시 • 군 선거관리위원회 위원장이 추첨하며, 추첨에 참여한 자가 1 인도 없는 때에는 당해 구 • 시 • 군 선거관리위원회 위원장의 추첨에 의한다. ® 구·시 ·군 선거관리위원회는 제 1 항 및 제 2 항의 규정에 의한 정 당 대리인 추천상황과 가인할 정당 대리인의 결정상황을 별지 제 16 호 서식에 의한 정당 대리인 결정록예 기록하여야 한다. ® 제 1 항의 규정에 의한 신고가 없거나 신고후 구·시 ·군 선거관리 위원회가 지정한 일시와 장소에 참석하지 아니한 때에는 그 신고 또는 참여를 포기한 것으로 보고 당해 구 • 시 • 군 선거관리위원회 위원장의 사인을 날인하여야 한다. 이 경우 정당 대리인 2 인이 모두 없는 때에 는 투표용지의 정당 대리인의 가인란 중 한 난에 가인한다. ® 법 제 54 조 제 5 항 및 제 6 항의 규정에 의하여 두표용지에 가인하 는 정당 대리인 또는 구 • 시 • 군 선거관리위원회 위원장의 사인은 투 표인 筑민에 1 개의 비율로 2 이상을 사용할 수 있다. ® 제 4%버 ] 규정된 인장의 인영을 영 제 31 조 제 1 항의 규정에 의하 여 당해 구 • 시 • 군 선거관리위원회에 등록할 때에는 별지 제 17 호 서 식의 인영등록대장에 의하여야 하며 우편투표 용지 가인용 인장과 투표 구용 투표용지 가인용 인장을 각각 등록하여 제 7 항의 가인 록 말미에 각각 첨부하여 보관하여야 한다. @ 영 제 31 조 제 4 항의 규정에 의한 가인록은· 별지 제 18 호 서식의 아) • 때 • 때 • (래에 의한다. 제 18 조[두표용지의 모형과 인쇄소의 공고】 법 제 55 조의 규정에 의한 두표용지모형과 투표용지 인쇄소의 공고서식은 별지 제 19 호 서식의 때·때에 의한다.

제 19 조 [잔여 투표통지표 교부록 서식] 법 제 56 조 제 4 항의 규정에 의하여 잔여 두표통지표를 교부한 때에는 별지 제 20 호 서식의 아) • 때 • (tj-）에 준하여 교부록을 작성하여야 하며 교부하지 못한 투표통지 표에 대하여 교부대장에 그 사유를 명시하여야 한다. 제 20 조[두표통지표 교부입회] ®구·시·읍·면의 장 또는 투표구 선거관리위원회가 영 제 35 조 제 1 항의 규정에 의하여 두표통지표 교 부입회인신고를 받은 때에는 그 상황을 두표인명부 확정일까지 별지 제 21 호 서식에 의하여 관할 구 • 시 • 군 선거관리위원회에 통보 또는 보고하여야한다. ® 정당이 투표통지표 교부 입회인을 교체하고자 할 때에는 투표통지 표 교부 입회일 전일까지 영 별지 제 22 호 서식에 준하여 신고하여야 하되, 동 서식의 비고란에 기 신고된 尺 XX 尹斗 교체」라 기재하여야 한다. 제 21 조 [투표용지 날인] ® 법 제 57 조 제 2 항의 규정에 의하여 투표 구 선거관리위원회 위원장이 그 사인을 날인하는 때에는 별지 제 31 호 서식의 〈 별지 〉 에 그 인영을 등록하여야 한다. ® 우편두표용지의 투표구 선거관리위원회 위원장 사인 날인란에는 구 • 시 • 군 선거관리위원회 위원장 사인을 날인하며 그 인영의 등록은 별지 제 17 호 서식에 의한다. 데 22 조 [정당 추천위원의 투표용지가인] ® 법 제 57 조 제 2 항의 규정 에 의한 정당추천위원의 투표용지에의 가인은 투표일에 하는 것으로 한다• 다만, 관할 구 • 시 • 군 선거관리위원회가 l 투표구의 투표인 수 등을 감안하여 투표일에 투표개시 시각 전까지 가인을 마칠 수 없다고 인정하는 때에는 그 구 • 시 • 군 선거관리위원회의 결정에 의하여 당해 투표구 선거관리위원회가 투표일 전일에 가인을 개시하게 할 수2 있다. ®관할구·시·군선거관리위원회가제 1 항단시의 규정에 의한결 정을 한 때에는 이를 즉시 당해 투표구 선거관리위원회에 통지하여야 한다.

® 투표구 선거관리위원회는 투표일 전일까지 정당 추천위원 간의 추 첨에 의하여 투표용지에 가인할 정당 추천위원을 결정하여야 한다. @ 투표용지에 가인하는 정당 추천위원의 인장의 규격은 그 가인란의 규격을 초과할 수 없으며 성명만을 조각하여야 한다. ® 투표용지에 가인하는 정당 추천위원의 인장의 인영의 등록은 별지 제 3 tt 서식의 〈 별지 〉 에 의한다. 제 23 조 [우편두표 참관인의 신고 동] ® 법 제 57 조 제 3 항의 규정에 의하여 우편투표 발송과정에 참여하고자 하는 정당(읍·면·동 연락 소는 제의한다)은 투표일 전 10 일까지 딩해 구 • 시 • 군 선거관리위원 회에 우편투표 참관안 1 인씩을 신고하여야 한다. ® 제 1 항의 규정에 의한 우편투표 참관인의 신고는 별지 제 22 호 서 식에 의한다. 제 24 조 [우편투표발송록등] 구 • 시 • 군 선거관리위원회가 우편투표용 지를 발송한 때에는 별지 제 23 호 서식의 아) • 때에 준하여 우편두표 발송록을 작송하고 별지 제 24 호 서식의 ( 가) • 나에 의하여 우편투표의 접수 및 반송상황을 기재하여야 한다. 제 25 조[우편두표용 봉두의 규격] 우편투표용지의 발송과 회송의 봉두 규격 및 그 게재사항은 별지 제 25 호 서식의 (가) • (4j • ( 다) • ( 라) 에 의하 고 앞면에 〈 우편두표 〉 라고 표시하여야 하며, 국민투표공보를 동봉할 때에는 〈 우편투표 • 국민부표공보 동봉1 이라고 표시하여야 한다. 제 26 조 [투표소안의 게시문] 투표구 선거관리위원회는 그 위원회가 하 여야 할 중요한 일과 투표참관인이 지켜야 할 일 을 별지 제 26 호 서식 의 아)·때에 의하여 그 내용이 투표소 안에서 찰 보이도록 게시하여 야한다. 제 27 조 [우편투표용 기표소 설치의 고시 등】 영 제 43 조 제 3 항 및 제 4 항의 규정에 의한 우편투표용 기표소 설치의 고시와 그 설치의 통보 는 별지 제 27 호서식의 때·때에 의한다. 제 28 조 【투표참관인의 신고 및 신분증명서] ® 법 제 62 조 제 2 항의 규

정에 의한 투표참관인의 신고와 법 동조 제 3 항의 규정에 의한 본인승 낙서는 별지 제 28 호 서식의 아) • 때에 의한다. ® 투표구 선거관리위원회 위원장은 투표참관인에게 별지 제 28 호 서 식의 다)에 의한 신분증명서를 발급하여야 한다. 제 29 조 [투표참관인의 수당] 법 제 62 조 제 12 항의 규정에 의한 투표 참관인의 수당은 선거관리위원회 시행규칙 제 12 조(실비보상)의 규정 에 의한 투표구 선거관리위원회 위원의 일비정액과 동액으로 한다. 제 30 조 [투표참관인 등의 기장】 법 제 63 조 제 2 항의 규정에 의한 두 표소에 출입하는 선거관리위원회 위원 • 직원 • 두표사무 종사원 및 투 표참관인의 기장은 왼쪽가슴에 항시 잘 보이도록 달아야 하며 그 규격 은 별지 제 29 호 서식에 의한다. 제 31 조 [공개투표지] 투표구 선거관리위원회 위원장이 법 제 67 조 제 3 항의 규정에 의하여 투표인이 투표지를 공개하는 것을 발견한 때에는 즉시 그 두표인으로부터 해당 투표지를 회수하여 봉두에 넣어 투표참 관인의 참여하에 출석한 위원과 함께 봉인하고 봉투 앞면에는 별지 제 30 호 서식에 의한 표시를 한 후 사인을 날인하여 투표함에 두입하여 야 한다. 다만, 정당한 이유없이 봉인을 거부하는 위원이나 투표참관 인이 있을 때에는 그 권한을 포기한 것으로 보고 투표록에 그 사유를­ 기재하여야한다. 제 32 조 【투표록의 서식] 법 제 69 조의 규정에 의한 투표록의 표준서식 은 별지 제 31 호 서식에 의한다. 제 33 조 [두표관계서류 등의 인계] 투표구 선거관리위원회 위원장이 범 제 70 조 제 1 항의 규정에 의하여 두표가 끝난 후 투표함 등을 구 • 시 • 군 선거관리위원회에 송부할 때에는 투표함의 열쇠 • 투표록(별지 인감대장 포함) • 투표인명부 및 잔여 투표용지 외에 투표소에서 투표 인으로부터 회수한 투표통지표, 투표통지표 수령중 • 동교부록(동교부 대장포함), 잔여 투표통지표수령중·동교부록(동교부대장포함), 교부설눙노-투표통지표, 절취된 투표용지의 번호지도 함께 송부하여야

한다. 제 5 장 개표 제 34 조 [개표소안의 게시문] 구 • 시 • 군 선거관리위원회는 그 위원회 가 하여야 할 중요한 일과 개표참관인이 지켜야 할 일을 별지 제 32 호 서식의 아) • 때에 의하여 그 내용이 개표소 안에서 잘 보이도록 게시 하여야한다. 제 35 조 [개표에 관한 공고서식] 법 제 73 조 제 1 항 및 제 3 조의 규정에 의한 개표장소 및 개표사무 종사원의 성명공고는 별지 제 33 호 서식 및 제 34 호 서식에 의한다. 제 36 조 [개표소에 출입하는 자의 기장】 법 제 74 조 제 2 항의 규정에 의한 개표소에 출입하는 선거관리위원회 위원 • 직원 • 개표사무 종사 원 및 개표참관인의 기장은 왼쪽 가슴에 항시 찰 보이도록 달아야 하 며, 개표참관인은 기장 의에 동 별지서식의 완장을 착용하되 별지 제 29 호서식에 의한다. 제 37 조[우편투표의 접수와 개표】 ® 법 제 75 조 제 3 항의 규정에 의 하여 우편투표를 접수한 구 • 시 • 군 선거관리위원회는 부재자신고인 명부 소정란에 그 접수일시를 기재한 후 즉시 우편투 표 함에 두입 • 보 관하되 두입구는 그때마다 봉인하여야 한다. ® 우편두표함은 우편투표 접수마감시간(투표일 오 후 硏 l) 이 후 에 개 표장소로 이송하여야 한다. ® 구 • 시 • 군 선거관리위원회 위원장은 법 제 75 조 제 3 항의 규정에 의하여 우편두표함을 개함한 때에는 회송용 의봉두의 수 를 계산하여 우편투표용지 발송수 및 접수수와 대조하여 그 결과 물 공표하고 회송 용 의봉투를 개봉하여 내봉두를 꺼낸 후 보관하였다가 일반 투 표함을 개함하는 때에 내봉투를- 개봉하여 우편투표지 를 1 개의 일반 투 표함의 두표지와 혼합하여야 하며 일반투표함의 두표구 명 및 두표 수와 혼합

한 우편투표수 기타 혼합에 관한 사항을 개표록에 기재하여야 한다. 이 경우 개봉된 회송용 의봉두 및 내봉투는 별도의 용기에 넣어 봉함 하여야한다. 제 38 조 [개표참관인의 신고 및 신분증명서] ® 법 제 77 조 제 2 항의 규정에 의한 개표참관인의 신고는 별지 제 35 호 서식의 아)에 의한다. ® 구 • 시 • 군 선거관리위원회 위원장은 개표참관인에게 별지 제 35 호 서식의 때에 의한 신분증명서를 발급하여야 한다. 제 39 조 【개표관람중】 법 제 77 조 제 10 항의 규정에 의하여 발행하는 개표관람중은 별지 제 36 호 서식에 의한다. 제 40 조 【개표참관인의 수당】 법 제 77 조 제 13 항의 규정에 의한 개표 참관인의 수당은 선거관리위원회법 시행규칙 제 12 조(실비보상)의 규 정에 의한 구 • 시 • 군 선거관리위원회 위원의 일비정액과 동액으로 한 다. 제 41 조[개표록 등 서식】 ® 법 제 81 조의 규정에 의한 개표록, 법 제 85 조의 규정에 의한 중간집계록 및 법 제 88 조의 규정에 의한 국민투 표록은 각각 별지 제 37 호 서식 내지 제 39 호 서식에 의한다. ® 법 제 86 조의 규정에 의하여 시 • 도 선거관리위원회가 중간집계결 과를 중앙선거관리위원회에 보고하는 때에는 중간집계록에 개표록을 첨부하여야한다. 제 6 장 일부재투표 제 42 조 【일부재두표실시 공고] 법 제 90 조 제 2 항 및 법 제 97 조 제 4 항의 규정에 의한 일부재투표 실시공고는 별지 제 40 호 서식에 의한 다. 제 43 조[일부재투표시 국민투표운동】 법 제 97 조 제 8 항의 규정에 의 한 일부재두표에 있어서의 국민투표에 관한 운동에 관하여는 그때 그 때마다 중앙선거관리위원회가 정한다.

부칙 이 규칙은 공포한 날로부터 시행한다.

기 게르만 44 결정권자로서의 인민 132 국가재건최고회의 172 국가적 국민 70 국민거부 157 국민거부(인민거부) 18 국민발안 (인민발안) 19 국민소환 21 국민주권과 국민두표 67 국민주권 원리 67 국민투표와 민주적 정당성 140 국민두표와주권 67 국민두표의 개념 15 국민투표의 민주적 정당성의 한계 142 국민투표의 본질과 내용 67 국민두표의 헌법적 연혁 27 권고적 국민소환권 50 L 나찌독일 53 노모테타이 38

C 대표정 71 대표정체와 국민투표 71 디카스츠 41 디카스데리에스 41 디카스트리 42 2 란데스거마인데 46 로마 45 □ 민회 37 닌 법률국민투표와 신임 139 법률국민투표와 적법성 심사 133 법률국민투표의 가능성과 실제 106 쁠레비쉬뜨 80 人 선택적 국민투표 .lD , 213

스위스 46 스위스의 민회 46 신임투표 80 신임투표와 국민표결의 구별기준 86 。 아데네 36 에클레시아 36 의회주권 73 인민적 국민 70 인민주권 69 x 제안권자로서의 인민 130 제疾} 개헌 149

조정국민투표 30, 93 준직접정체와 국민투표 79 중대사항 국민두표 166 직접정체 75 직접정체에서의 국민투표 77 E 테스모테타이 38 -lo 헌법국민투표의 법리와 전개 90 헌법국민투표의 법이론 93 헌법국민두표의 양상 99 헌법국민두표의 존재이유 91 헌법국민두표의 파행현상 104

필자소개 구병삭 서울대학교 문리과대학 정치학과 졸업 고려대학교 정법대학 법학과(학사편입) 졸업 서울대학교 대학원에서 정치학석사 우석대학교 대학원에서 법학박사 동경대학법학부 객원교수, 서울여사대 • 수도사대 • 우석대 법대 교수 역임 현재 고려대학교 법과대학 교수 한일법학회회장, 아세아 • 태평양공법학회 회장 국민훈장모란장수상 저서 『 한국법제사특수연구 』 (1966) 『 헌법학 1 (총론 인권) 』 『 헌법학 Il (통치구조) 』 『 한국고대법사 .11 『 신헌법원론 』 『 신법학원론 』 『신헌법개론』 『 신 한국헌법론』 『 주역지방자치법』 『의원내각제의 연구』 의 다수 강경근 고려대 법대 ·동 대학원 졸업, 법학박사 호서대학 법학과 조교수 • 법학과장 역임 공법학회 학술장려상(1 988) 수상 현재 숭실대학교 법대 부교수, 동 법학연구소장, 법무연수원 강사, 공무원 시험위원 논문 「헌법과 국민주권」 「정부공개제도」 「정치적 헌법개념의 의의와목적」 「한국 헌법재판소의 공권력 통제기능」

국민두표 찍은날 1991 년 8 월 20 일 펴낸날 1991 년 8 월 30 일 지은이 _ 구병삭 • 강경근 펴낸이_朴孟浩 펴낸곳――民音社 출판등록 1966. 5. 19. 제 1-142 호 135-120 서울시 강남구 신사동 506 강남출판문화센터 5 층 우편대체번호 010041-31-0523282 은행지로번호 3007783 515-2000~2 (영업부), 515-2003~5 (편집부) 515-2101, 515-2007 (팩시밀리) @1991, 구병삭· 강경근 인문과학 • 법학 KDC/360 Prin t e d in Seoul, Korea 값 6,000 원

대우학술총서(인문사회과학) I 韓國語의 系統 김방한 2 文學社會學 김현 3 商周史 윤내현 4 人間의 知能 황정규 5 中國古代文學史 김학주 6 日本의 萬葉集 김사엽 7 現代意味論 이익환 8 베트남史 유인선 9 印度哲學史 길희성 10 韓國의 風水思想 최창조 II 社會科學과 數學 이 승훈 12 重商主義 김광수 13 方言學 이익섭 14 構造主義 소두영 15 外交制度史 김홍철 16 兒童心理學 최경숙 17 언어십리학 조명한 18 法 사회학 양전 19 海洋法 박춘호 • 유병화 20 한국의 정원 정동오 21 현대도시론 상대기 22 이슬람사상사 김정위 23 동북아시 아의 岩刻畫 황용운 24 자연법사상 박은정 25 洪大容評傳 김태준 ;26 歷;史;主義노 이조민호어 ; 윤한 29 韓Iii의 住居民俗誌 김광언 30 한국의 고문서 허홍식 31 역사비교언어학 김방한 32 묵자 김학주 33 영국혁명의 수평파운동 입회완 34 性格 김경희 35 증국의 考古學 최무장 36 壓史의 方法 양병우 37 朝露時代地方行政史 이수건 38 힌국女醫史 겁욜숙 “한국오 嶋한국의 41 제계 묘코麟 43 시베리아 44 '스 빼인 45 영어사 2%이원=른 : 서조선와서 사芸스포츠십 51 lf!사유교